政府公信力原論

謝小慶

摘 要：政府公信力概念從2003 年“非典”事件開始，在社會輿論領域中自發產生，并逐漸進入學界和政府視野，如今已為人們耳熟能詳，但是其準確、合理的內涵仍然有待進一步界定。本文意在從政府公共管理角度出發，對政府公信力的內涵、性質和來源進行探討。

關鍵詞：政府公信力 ；原論

一、政府公信力的界定

政府公信力是政府自身特有的贏得社會公眾信任和依賴的能力。

1.政府公信力的主體。政府公信力是政府特有的能力，以政府為主體。信任、誠信、信任關系廣泛存在于各種社會主體之間，社會上也有“媒體公信力”、“司法公信力”、“行業公信力”等表面相似的概念。然而政府公信力是政府特有的一種能力，社會公眾和其他社會組織都不具備。

2.政府公信力的客體。政府公信力的客體是社會公眾，以社會公眾為受力對象，以影響社會公眾為主要用途。政府在履行社會管理職責過程中，會與各種各樣的對象發生聯系，產生相互作用。其中政府公信力專門描述政府與社會公眾之間的關系，指的是政府引起社會公眾信任和依賴的一種能力。這種能力，區別于政府在外交、國防等領域對其他國家和地區產生的作用，區別于政府在利用或者改造自然、資源、環境等方面發揮的作用，而是專門用于表述政府與社會公眾之間的聯系。

3.政府公信力的內容。政府所擁有的執政資源、能力多種多樣，包括國家主權、軍事力量、法定職權等。政府公信力則有所不同，并不是通過有形的暴力或者法律執行力直接迫使管理對象做出一定行為，或者發生某種變化，而是對社會公眾的思想、情感、情緒、心理產生影響，使社會公眾對政府產生信任和依賴，進而積極響應和支持政府的公共管理活動。

二、政府公信力的性質

1.客觀性。政府公信力是一種物質性的客觀實在，而不是一種主觀意識。相對而言，作為“社會公眾對政府的信任和依賴程度”的政府公信度正好與之相反，不是客觀實在，而是一種主觀意識。政府公信力是政府自身性質的體現，是政府內在固有的一種能力。政府公信力可以對外界發生實際影響，發揮實際作用，并非被動地由社會公眾主觀評價所賦予或者改變。有的研究者認為政府公信力來源于政府的客觀執政行為，即政府施加于外部的有形行為。本文則認為政府的客觀執政行為只是政府公信力外化的方式，是政府公信力對社會公眾發生實際影響的途徑，而不是政府公信力的來源。正如人的體力既可以通過做運動的方式釋放出來，也可以在休息狀態下隱而不發，這時運動只是人的體力外化的方式，而不是體力的來源。政府的實際公共管理行為種類繁多，內容豐富，實際效果千差萬別，可能導致政府公信力外化效果的差別，亦即社會公眾對政府信任、滿意程度的不同，但是不會影響政府公信力這種固有能力的存在。

2.穩定性。政府公信力具有穩定性，包括存續的穩定性和程度的穩定性。（1）存續的穩定性。存續的穩定性是指政府公信力在政府存續期間始終存在。政府公信力與政府同時產生，同時消失，只要政府合法存續就會始終存在。對于政府公信力，沒有必要考察其產生的時間。正如政府天然地具有暴力統治機器屬性，并不需要探討政府從什么時候開始具有暴力統治機器屬性，以及從什么時候失去這種屬性。考察政府公信力的消失時間也無必要。只有在江山易主，政府更迭的極端情況下，舊政府的公信力才隨著其實際統治的衰亡而消失。由于公共管理理論主要研究如何在政局平穩、社會安定的情況下，改進政府工作，提高公共管理績效，而不需要過于關注政權斗爭，因此本文暫且忽略政府公信力消失的情形。（2）程度的穩定性。程度的穩定性是指政府公信力不需要作量的考察。一般來說，“力”總是可以區分程度大小，可以被外界測量。從絕對的意義上說，政府公信力也可以隨著政府自身性質，以及統治力量、管理能力的變化而變化。

3.價值中立性。通常對政府的考察都涉及價值判斷，即評價政府是好還是壞。而政府公信力是政府內在具備的一種能力，這種能力本身并無好壞之分。正如政府掌握軍隊、警察等暴力機器，控制著大量人力、物力資源，這些能力、力量、資源或者工具，本身并無好壞之分。不管是好政府還是壞政府，都具有政府公信力。至于如何運用政府公信力，以及用政府公信力來做好事還是做壞事，不影響政府公信力本身的價值中立性。在此需要說明的是，社會公眾對政府的信任和依賴，不等于喜愛和贊揚。本文主張政府公信力是一種價值中立的客觀能力，同時也強調社會公眾對政府和信任和依賴是不帶感情色彩的理性選擇。

4.實用性。以往關于政府公信力的研究，大多著重探討如何“提升政府公信力”，基本沒有關于政府如何主動、積極運用政府公信力的探討。有些關于“政府公信力”作用的論述，也多是從“政府公信力是政府政治合法性的根基”角度展開，顯得比較抽象。然而政府公信力概念雖然簡單，但是并非無用。相對于“社會公眾對政府的信任程度”這一界定，政府公信力作為政府“贏得社會公眾信任和依賴的能力”，具有實實在在的用處。政府公信力可以由政府在公共管理過程中積極運用，外化為社會公眾對政府的信任和依賴，使社會公眾理解、響應、支持、配合政府的公共管理活動，從而有助于實現公共管理目標，或者增強公共管理效果。

三、政府公信力的來源

政府公信力是政府自身特有的贏得社會公眾信任和依賴的能力。政府公信力來源于政府自身固有屬性，具體包括以下方面：

1.政府的公共管理職責。近現代以來的政治理論中，政府往往被置于社會公眾的對立面，甚至敵對面。這一現象有其合理性，因為理論研究的意義本身就在于發現問題和解決問題。對于政府正常發揮作用，與社會公眾不存在沖突的領域，沒有必要耗費研究資源。而發現和研究解決政府與社會公眾的矛盾，的確是政治理論研究的本份。雖然如此，不應抹煞政府發揮積極作用，滿足人類社會需要的一面。關于政府或者國家的起源，前人作了許多探索，在理論上有自然生成論、君權神授論、社會契約論、暴力征服論、社會分工論，以及馬克思主義國家學說等多種解讀?？偟膩碚f，政府自發產生于人類社會之中，本身就是人類的創造，體現了人類社會的需要。人是社會動物，在人群之中必須有核心，有領導，或者有政府，否則就將陷入混亂，甚至走向毀滅。建立政府，或者接受政府的領導，是人類社會成員的自然選擇。英國哲學家和政治思想家霍布斯曾經指出，一個社會如果沒有政治權威，就會陷入所有人反對所有人的戰爭之中。那是一種孤立的、貧窮的、野蠻的、丑惡的、短缺的自然狀態。正是為了避免這種無政府的戰爭狀態，人們需要有公共權力的政治權威。政府的作用在人群、社會或者國家的對外斗爭中表現得更為鮮明，例如與其他人群、民族、國家爭奪生存空間和資源，對抗兇猛野獸的襲擊，防御地震瘟疫水旱災害等。在這些關系到人群或者國家存亡的重大斗爭中，必須有堅強的政府或者其他核心領導機構，持續有效地承擔公共管理職責，團結、動員和組織全體社會成員，協調一致，形成整體合力。因此，雖然政府在許多時候會做壞事或者錯事，會與社會公眾發生矛盾沖突，但是政府的存在總是利大于弊。當然，人類社會形態不斷演化，政府治理方式不斷發展，政府本身也會發生更迭，但是只要人類社會需要政府，期待政府有所作為，那么社會公眾對政府的信任和依賴就始終是矛盾的主要方面。可以說，政府是天生的公共管理機構，是人類滿懷信任和期待創造出來的。人類希望政府保衛國家安全、維護社會秩序、提供公共服務、發展社會經濟，社會公眾對政府的信任和依賴，遠遠超過對任何其他社會主體的信任和依賴。

2.政府的公共管理能力。政府一旦產生，就是客觀存在的物質實體，有著獨立的運行發展規律，并且努力使自己成為強有力的統治機器。政府在滿足人類社會的期待，履行治理國家、管理社會公共事務職責的過程中，掌握了相應的能力和資源。政府掌握軍隊、警察、監獄等暴力統治機構，可以對抗敵對勢力，維護國家主權和社會秩序，擁有對每個社會成員的強大的實際影響力。政府掌握、控制、配置核心資源，包括自然資源、經濟資源、科技資源，擁有實施治國理政的雄厚物質基礎。政府長期專門從事公共管理，有法律依據，有戰略目標，有長遠規劃，有具體辦法，具有最強、最全面的專業性。政府擁有人才優勢，本身就是專業化的精英團體，并且注重自我發展。政府擁有信息優勢，掌握國家和社會的全面情況。如果人們敬重見多識廣學問淵博的人，那么社會公眾也會信賴擁有信息優勢的政府。現實生活中，有時政府因為在某些具體事情上信息公開不良，存在發布消息不及時、不充分或者不真實現象，導致社會公眾對政府不滿。社會輿論中還有“任何一條信息在未經官方否認之前都不能輕易相信”，或者“政府的辟謠證明了消息的真實性”這樣的調侃，用以諷刺政府總是不說真話。但是，換個角度想一想，如果不是政府在“辟謠”，而是某個出租汽車司機或者某個“網絡意見領袖”出來“辟謠”，是否能起到“證明消息真實性”的效果？恐怕不能。原因在于，社會公眾雖然可能對政府存在不滿，但是仍然相信政府擁有全國范圍內最強的公共管理能力、最豐富的資源和信息，相信政府在總體上相對于其他任何社會主體都更加負責任。政府發布的信息，無論是真還是假，都以一定實際情況為基礎，以理性思考和利益平衡為前提，不會毫不負責、毫無顧忌地胡言亂語，嘩眾取寵，或者搞惡作劇。因此，如果政府不值得信任，那么也沒有任何其他社會主體更加值得信任?？傊?，政府所擁有的管理能力和資源，成為其贏得社會公眾信任的資本。與政府相比，其他社會主體的實力都相差甚遠，不堪信任。在政府的公共管理能力中，政府的政治權力是重要的組成部分。社會契約論者持人民主權觀點，認為政府的權力來源于人民的授權，然而在政治學領域中還存在對政府權力的更多不同解讀?！皺嗔κ且环N實在的控制力和影響力?！薄罢螜嗔褪且欢ㄕ喂餐w或組織中的某些政治實體，利用已經占有的優勢政治資源，以不可抗拒的公共理由，按照自己的意志和利益要求，有目的有計劃地整合、控制、支配和影響另外一些政治實體的強制力量?！?/p>

政府公信力與政治權力是完全不同的兩個概念，至于二者之間的關系，本文認為有二個方面。一方面，二者之間存在深層次的聯系，即都是政府的本質屬性范疇，二者必然同時存在。政治權力是政府公信力的來源之一，是政府公信力存在的充分條件，沒有政治權力就沒有政府公信力；另一方面，如果沒有政府公信力，政治權力也不會存在。另一方面，這兩個概念在實際使用過程中基本不在同一領域，較少交叉。政治權力概念主要用于探討政治斗爭、政權更迭等政府自身存亡問題，政治權力發揮作用的空間往往是在對立的政府或者其他政治實體之間；而政府公信力作為政府的一種客觀能力，主要用于描述政府與社會公眾之間在公共管理過程中的互動關系。

3.政府的唯一性。通常在同一個人群、社會或者國家中，同一時間只有一個統治者或者政府。因此，社會公眾只能信任這個政府，別無選擇。而且，這個唯一存在的政府，必然會最大程度地集中治國理政所需資源，鞏固自己的執政基礎，提高執政能力，扮演好值得社會公眾信任和依賴的強者角色。如果一個國家發生內戰、政變、分裂割據之類的特殊情況，有可能同時存在兩個以上政府。不過，這些政府往往有各自的勢力范圍，可以相互獨立地實施有效統治或者控制。在這些勢力范圍內，仍然只有一個政府。如果這些勢力范圍之間邊界封鎖不嚴，物資、信息、人員可以流動，那么情況會復雜一些。這些勢力范圍里的人們，可以對多個政府的公信力進行觀察和比較，然后行使用腳投票的權利，選擇到相對而言更值得信任和依賴的政府那邊去。這種情況在歷史上的確存在。例如，在我國抗日戰爭時期，許多有志青年從淪陷區來到共產黨領導的敵后根據地；在解放戰爭時期，有些民主人士從國統區來到解放區。不過，這種人們自由選擇政府的情況，總地來說是歷史上的暫時現象。因為這樣的局面并不穩定，其發展結果，要么是公信力較差的政府消亡，最終只剩下公信力最強的一個政府；要么是各個政府加強邊界管控，各自為政，限制物資、信息、人員流動，回到局部范圍內只有一個政府的局面。至于在政局穩定的國家里依法有序正常進行政府換屆更迭，其政府公信力問題與本文觀點并不沖突?？梢詮膬蓚€層面來看：從微觀層面看，如果強調各屆政府的獨特性，則應看到各屆政府并不同時存在，而是先后相繼，同一時間只有一個政府；從宏觀層面看，如果忽略各屆政府之間的差別，可以認為每一屆政府只是同一個國家政府的不同時期或者階段，整體上則仍然只有一個政府穩定存在，并且始終具有政府公信力。

本文是作者主持的重慶市涪陵區社會科學規劃項目《新媒體背景下涪陵政府公信力提升研究》（FLSKJJYB201611）的中期研究成果。