從法律規(guī)范視角談國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)

趙子龍

摘 要：規(guī)章制度大量存在于我國國有企業(yè)之中，由上而下地針對(duì)各個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行著系統(tǒng)性的規(guī)范。對(duì)于國有企業(yè)而言，規(guī)章制度猶如國家法律一樣承擔(dān)著重要任務(wù)，是規(guī)范員工行為，規(guī)范經(jīng)營(yíng)管理的重要載體。然而，就目前我國國有企業(yè)規(guī)章制度的制定與管理來看，普遍存在著系統(tǒng)性不夠、規(guī)范效力較弱等問題。為解決這些問題，本文試圖從法律規(guī)范的角度研究國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)，將法律規(guī)范理念及其技術(shù)層面上的要求融入國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)，是法制化、科學(xué)性的集中體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：規(guī)章制度 法律規(guī)范 理念 技術(shù)

早在2004年，國務(wù)院國資委就在中央企業(yè)法制工作第一個(gè)三年目標(biāo)中提出，將規(guī)章制度建設(shè)融入法制工作。近年來，隨著國有企業(yè)法制建設(shè)不斷深入推進(jìn)，國務(wù)院國資委更是將規(guī)章制度建設(shè)作為企業(yè)依法治理的重要內(nèi)容與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，明確提出了強(qiáng)化規(guī)章制度法律審核與法律管理，形成全面有效的規(guī)章制度鏈條等要求。因此，完善國有企業(yè)規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)章制度的法制化、系統(tǒng)化，從法制建設(shè)角度是尤為必要的。

一、規(guī)章制度與法律規(guī)范的相通性

從法律規(guī)范視角談國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)，目的在于從理念、技術(shù)、內(nèi)容等方面，使規(guī)章制度體系內(nèi)容更加向法律規(guī)范體系內(nèi)容靠攏，實(shí)現(xiàn)規(guī)章制度的法制化與科學(xué)性。實(shí)現(xiàn)這一目的的首要任務(wù)是認(rèn)清國家法律與企業(yè)規(guī)章制度有哪些相通性，這是本文研究的前提。

（一）調(diào)整一定范圍內(nèi)的行為規(guī)范

國家法律與企業(yè)規(guī)章制度均指示的是人的外在行為準(zhǔn)則，國家法律作為一種社會(huì)規(guī)范，調(diào)整全體社會(huì)成員的具體行為，規(guī)章制度作為企業(yè)內(nèi)部的管理工具與行為規(guī)范，調(diào)整企業(yè)員工的行為，總體說來，二者在其效力所及的時(shí)間與空間內(nèi)范圍普遍適用，并在其各自調(diào)整的領(lǐng)域內(nèi)居于最高的規(guī)范地位。

（二）以權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容的行為規(guī)范

企業(yè)規(guī)章制度與國家法律一樣，以權(quán)利義務(wù)為規(guī)范的主要內(nèi)容，通過規(guī)定員工的權(quán)利與義務(wù)，來影響員工的行為動(dòng)機(jī)，指引員工以此開展工作。可以說，法律定義中的權(quán)利在企業(yè)規(guī)章制度中表現(xiàn)為“職權(quán)”，而義務(wù)則表現(xiàn)為“職責(zé)”。

（三）程序性、公開性的行為規(guī)范

無論國家法律，還是企業(yè)規(guī)章制度，從制定到施行都必須經(jīng)歷一定的程序，對(duì)程序的尊重，是對(duì)規(guī)范作用的保證，是公正、客觀與科學(xué)的體現(xiàn)。同時(shí)，法律與規(guī)章制度還必須是明確而公開的，若要在某一范圍內(nèi)成為普遍行為準(zhǔn)則，就必須以其在該范圍的公開和被知悉為前提條件。

二、規(guī)章制度在國有企業(yè)中的地位與作用

規(guī)章制度是國有企業(yè)實(shí)施管理行為的重要基礎(chǔ)與依據(jù)，作為“企業(yè)內(nèi)部法律”，以規(guī)范性為其核心價(jià)值體現(xiàn)。依法建立和完善規(guī)章制度，是企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理的重要途徑，在增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)員工行為合規(guī)、提高管理效率等方面都有著積極的作用，能夠保障實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體及局部業(yè)務(wù)運(yùn)作的有序化、規(guī)范化。

在我國國有企業(yè)中，規(guī)章制度呈現(xiàn)出數(shù)量多、涉及面廣的特點(diǎn)，廣泛存在于企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、后勤保障、檢查監(jiān)督等各個(gè)業(yè)務(wù)層面。一方面，規(guī)章制度設(shè)置員工權(quán)利義務(wù)及責(zé)任，明確其行為準(zhǔn)則，使其能夠預(yù)測(cè)、判斷自己的行為及相應(yīng)結(jié)果。另一方面，在規(guī)范企業(yè)管理方面，規(guī)章制度能夠防止管理的任意性。如果暫且拋開管理行為不說，僅從法理學(xué)角度來分析，我們可以更為清晰地認(rèn)識(shí)到國有企業(yè)規(guī)章制度對(duì)企業(yè)內(nèi)部關(guān)系以及員工行為的規(guī)范作用，主要表現(xiàn)在指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、強(qiáng)制四個(gè)方面。

首先，規(guī)章制度對(duì)企業(yè)員工的行為起到普遍指引作用。法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系，相比國家法律而言，規(guī)章制度調(diào)整企業(yè)內(nèi)部關(guān)系，規(guī)范企業(yè)員工行為，二者均以一定范圍內(nèi)主體行為的規(guī)范規(guī)則為己任。具體說來，可將規(guī)章制度的內(nèi)容劃分為授權(quán)性規(guī)范、禁止性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范，即告訴企業(yè)員工可以做或不做什么，什么不該做，必須做或不做什么，而這樣的規(guī)范內(nèi)容正是指引作用的體現(xiàn)，是對(duì)企業(yè)范圍內(nèi)員工的普遍性指導(dǎo)。

其次，規(guī)章制度是對(duì)企業(yè)員工行為的一種評(píng)價(jià)尺度。它將一切員工行為納入評(píng)價(jià)客體之中，針對(duì)已經(jīng)實(shí)施的行為，判斷何種行為被企業(yè)所允許，何種行為違反企業(yè)規(guī)定并應(yīng)給予否定評(píng)價(jià)。

再次，規(guī)章制度預(yù)測(cè)企業(yè)員工相互之間將會(huì)怎樣行為以及行為的后果。這種預(yù)測(cè)作用可以使員工在規(guī)定的范圍內(nèi)合理地開展工作，防止不可預(yù)見的后果出現(xiàn)。因此，這種作用在于提供給員工一種行為模式，使員工符合規(guī)定的從事工作，并使員工能夠預(yù)測(cè)自己和他人將會(huì)如何行為，一旦違反規(guī)定的行為發(fā)生后，后果將會(huì)怎樣。正是規(guī)章制度的預(yù)測(cè)作用，給國有企業(yè)帶來了一種穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)模式。

最后，規(guī)章制度在不違背國家法律的前提下，運(yùn)用一定的強(qiáng)制力對(duì)違反規(guī)定的員工作出強(qiáng)制性要求。這一作用體現(xiàn)在后果與責(zé)任的設(shè)定上，若規(guī)章制度對(duì)員工行為的評(píng)價(jià)是否定的，那么，實(shí)施該種行為的員工則必須依照規(guī)章制度關(guān)于責(zé)任的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，當(dāng)然，在行為后果可以挽回或補(bǔ)救的前提下，規(guī)章制度還對(duì)員工立即停止某種行為、采取補(bǔ)救措施有著強(qiáng)制性的要求。

三、國有企業(yè)規(guī)章制度存在問題

就目前來看，在國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)過程中，仍然呈現(xiàn)出系統(tǒng)性不強(qiáng)、制定內(nèi)容效力瑕疵等問題，這些因素直接阻礙了規(guī)章制度規(guī)范作用的發(fā)揮，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）規(guī)章制度數(shù)量多、質(zhì)量低、系統(tǒng)性不夠

國有企業(yè)機(jī)構(gòu)多，主管部門多，許多管理人員認(rèn)為一旦建立起規(guī)章制度，就是實(shí)現(xiàn)了管理，熱衷于大而全的規(guī)章制度體系。因此，許多國有企業(yè)在進(jìn)行規(guī)章制度建設(shè)時(shí)，仍停留在“有無”的層面，并未將更多精力放在其質(zhì)量上，內(nèi)容空泛、籠統(tǒng)，缺乏可操作性，忽略了制定規(guī)章制度的價(jià)值需求，造成規(guī)章制度數(shù)量多、內(nèi)容交叉重疊嚴(yán)重，加之相關(guān)管理機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)不到位，整個(gè)制度體系缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，系統(tǒng)性較弱，邏輯結(jié)構(gòu)不嚴(yán)謹(jǐn)，難以實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)高效。

（二）規(guī)章制度存在效力瑕疵

實(shí)踐中，國有企業(yè)規(guī)章制度的制定有時(shí)存在著合法性瑕疵，對(duì)其效力有著消極影響。主要表現(xiàn)在：首先，規(guī)章制度條款與現(xiàn)行國家法律法規(guī)相沖突。其次，規(guī)章制度在程序上缺少合法性，多數(shù)規(guī)章制度的制定、出臺(tái)僅由領(lǐng)導(dǎo)意志決定，只需通過幾個(gè)部門或相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)簽后即可頒布施行，未能經(jīng)過職代會(huì)的充分討論、審議而后形成。

四、從法律規(guī)范視角完善國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)

（一）強(qiáng)化國有企業(yè)規(guī)章制度法律效力

如前所述，建設(shè)完善國有企業(yè)規(guī)章制度，應(yīng)當(dāng)認(rèn)清其法律效力，具體來說，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是依法制定的規(guī)章制度，既不應(yīng)當(dāng)違反法律規(guī)定，也不得違背勞動(dòng)合同當(dāng)事人之間的約定內(nèi)容；二是同國家法律一樣，規(guī)章制度內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)具有完備的權(quán)利性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定。對(duì)于權(quán)利性規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部可以依照實(shí)施管理行為，對(duì)于義務(wù)性的規(guī)定，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守。

（二）從法律規(guī)范理念完善規(guī)章制度的系統(tǒng)性

根據(jù)“下位法”不得與“上位法”相抵觸的法律規(guī)范理念，在國有企業(yè)規(guī)章制度建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)參照這一原則，縱向?qū)崿F(xiàn)規(guī)章制度建設(shè)的系統(tǒng)性。規(guī)章制度屬于法規(guī)性文書，是國家法律、法規(guī)和政策在企業(yè)的延伸、細(xì)化及具體表現(xiàn)。因此，國有企業(yè)規(guī)章制度的內(nèi)容必須首先遵守國家的法律、法規(guī)，必須符合黨和國家的政策、法令。如：財(cái)務(wù)管理制度必須依據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》，符合我國的會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；人事制度必須與國家關(guān)于職工權(quán)益的有關(guān)法律法規(guī)相一致。其次，橫向?qū)崿F(xiàn)規(guī)章制度建設(shè)的系統(tǒng)性。國有企業(yè)規(guī)模較大，業(yè)務(wù)繁多，每一項(xiàng)規(guī)章制度的制定都要綜合考量與其他業(yè)務(wù)規(guī)章制度之間的聯(lián)系，如果忽視不同業(yè)務(wù)間規(guī)章制度協(xié)調(diào)，則容易產(chǎn)生矛盾，造成管理混亂，嚴(yán)重影響執(zhí)行效果。

（三）從法律規(guī)范技術(shù)完善規(guī)章制度的規(guī)范性

從法律規(guī)范技術(shù)層面分析，法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)由假定條件、行為模式及法律后果構(gòu)成，這是法律規(guī)范作用發(fā)揮所圍繞的最基本邏輯結(jié)構(gòu)，是支撐法律規(guī)范體系的基礎(chǔ)要素。規(guī)章制度是企業(yè)規(guī)范性文件，國有企業(yè)在進(jìn)行規(guī)章制度建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在制定過程中融入假定條件、行為模式與法律后果的邏輯結(jié)構(gòu)，當(dāng)然，這里所說的“融入”，并不是僅就條文的語言文字進(jìn)行要求，而是將這種邏輯結(jié)構(gòu)技術(shù)融入規(guī)章制度建設(shè)之中。

具體來說，融入假定條件，就是要將國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中客觀事實(shí)的相關(guān)條件與情形進(jìn)行歸納，從而構(gòu)成適用規(guī)章制度規(guī)定內(nèi)容的前提條件，即表明在發(fā)生何種情形時(shí)，規(guī)章制度予以規(guī)范調(diào)整，如：某企業(yè)保密管理制度中規(guī)定“對(duì)發(fā)生泄密事件隱匿不報(bào)或故意拖延報(bào)告時(shí)間，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)追究有關(guān)單位責(zé)任人的責(zé)任”，這里的假定條件就是“發(fā)生泄密事件”。融入行為模式，是在規(guī)章制度中對(duì)國有企業(yè)員工行為的標(biāo)準(zhǔn)與方向做出的規(guī)定，也就是我們所說的職權(quán)與職責(zé)，對(duì)行為模式的表述主要有授權(quán)式、義務(wù)式和禁止式三種，授權(quán)式在規(guī)章制度中作出“可以”、“允許”等規(guī)定，義務(wù)式在規(guī)章制度中作出“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等規(guī)定，禁止式在規(guī)章制度中作出“不得”“禁止”等規(guī)定。同樣以某企業(yè)保密管理制度的規(guī)定為例，“隱匿不報(bào)或故意拖延報(bào)告時(shí)間”就是行為模式。融入法律后果，就是要強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)規(guī)章制度對(duì)其調(diào)整規(guī)范的行為進(jìn)行評(píng)價(jià)后得出的結(jié)果，簡(jiǎn)而言之，就是員工行為符合規(guī)定、得到認(rèn)可，或違反規(guī)定、給予否定，并采取何種否定形式。因此，“追究有關(guān)單位責(zé)任人的責(zé)任”就是規(guī)章制度意義上的后果。

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