社會組織嵌入基層社區公共服務供給路徑探究
——以上海市L街道為例

李杰

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233）

社會組織嵌入基層社區公共服務供給路徑探究
——以上海市L街道為例

李杰

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233）

社會組織在社區公共服務供給上有著巨大的發展空間，可以滿足公眾服務需求多元化，但目前許多社會組織卻沒有在社區服務中起到應有的作用，社區沒有能力和條件去選擇社會組織參與社區公共服務供給，社會組織也無法單方嵌入到社區公共服務供給的場域中來。社會組織可以發揮尋找、整合、利用各類資源的優勢，運用其特有的專業理念、專業方法、專業能力，為優化基層社會服務提供有益補充。

社會組織；公共服務；社會組織清單

一、問題的提出

隨著社會經濟的發展，政治文明的進步，城市社區居民對公共服務的需求越來越多元化，對服務產品質量的要求也越來越高，面對如此多元化的服務需求，以居委會主導的單一公共服務供給模式已經無法滿足大眾的需求。城市居委會在居民公共服務中往往是起著主要的作用，居委會常常需要整合各種資源，以滿足居民需求。然而，居委會的自治性質以及人員結構決定了它本身的局限性，它并不能夠很好調動居民或者滿足居民所有的需求。事實證明單一的供給主體模式不符合市場化體制下的運作邏輯。

本文分析的社會組織嵌入基層社區組織公共服務供給模式，一定意義上和國家宏觀層面的政府購買社會服務有契合之處，但也有很大的區別。政府購買服務是我國實行市場經濟以來，政府部門將具有市場性的公共物品通過外包、資助、合同等方式轉交給市場主體生產，最后公眾供給，這是多主體參與公共服務供給的模式。本文基于上海市L街道的調研，主要探尋的是在該街道社區居民需求導向下，社會組織怎樣有效地參與到公共服務供給中來。據調研觀察所得，社區居民對公共服務的需求主要集中在文體活動、文化服務等方面。但是，社會組織在市場逐漸完善的今天，怎樣才能更好地擴大自己的服務面，使其得到更好的發展，社會組織以什么樣的方式嵌入基層公共服務供給是本文致力研究的主題。

二、公共服務供給和項目制運作邏輯的耦合性

項目制是我國實行分稅制改革、農業稅取消以來，國家為了促進地方經濟社會發展，以項目經費補給的形式向地方轉移支付的一種方式。公共服務項目化是政府組織和社會組織合作供給公共服務的方式，政府通過制定規則，提供資金也即發包，社會組織根據政府所制定的規則以及要求的項目類型進行“抓包”，實現社會組織供給公共服務為目的的一種機制，也是國家對基層進行行政資源控制的一種手段。“政府通過項目制向社會組織購買社會服務，并不是制度設計的結果，而是政府運行的耦合”。隨著項目制在基層社會的推動發展，也越來越顯現出自身的優勢，項目制的推行對我國的經濟發展具有重大意義，也是國家探索基層有效治理的一種重要機制。“因此，項目制不單指某種項目的運行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式。項目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何構建決策和行動的戰略和策略。”也是國家政策導向和政策傾斜的指向標，是最初國家政策源流模式的抓手。

周雪光教授從一種“控制權”視角去分析項目制“在委托方—承包方間的配置組合為線索，提出一個分析框架，用以分析解讀項目制的不同形式、條件和博弈過程”。除了與承包商或者社會組織的非對稱性博弈以外，“項目制有意將自身塑造成為一種新雙軌制的增量部分，通過財政上的轉移支付，將民生性的公共事業盡可能輻射到廣泛的社會領域之中，通過強化國家再分配體制來凸顯政府在維護社會公平上的合法職能”。實際上項目制在農村得到了更為典型的發展，特別是鄉鎮企業的迅速發展明顯得益于項目制的推行和耦合。有學者認為，“稅費改革之后，原來依靠村民集資實現的公共品供給形式，被國家通過項目形式所取代，國家承擔了越來越多的供給任務。”我國新農村建設之所以發展如此之快，成效如此明顯，也是項目制運作助推的結果。

（一）委托代理理論下的政府發包

公共服務供給是政府最基本的職能。20世紀80年代以來，公共服務民營化和私有化已經在很多西方發達國家和發展中國家得到發展和取得良好的效果。我國是一個幅員遼闊的發展中國家，公共服務供給機制并沒有特別完善和值得推廣的模式，且地域差異性較大。稅費改革以來，政府唯一可以對基層進行公共服務供給的方式就是轉移支付，因此項目制應運而生。項目制實際上是委托代理理論在政治領域和治理領域的一種更好的體現，從政治領域來說，國家盡力對與人類生存權相關的領域進行“去商品化”，讓全體人民分享市場運作的成果，讓社會各階層分擔市場運作的成本，從而把市場重新嵌入社會倫理關系之中。項目制重視產品分配的公平化合理化，項目資金作為公共財政的一部分，在資金使用和效果發揮上，要保證公平性、公開性和普惠性。項目資金的合理公平使用，需要有一個良好的政治秩序，需要“打破傳統科層制的束縛，依靠政治動員增加治理的靈活性，使組織或個人權威得以跨級跨界繞過既定規則設計而產生影響力”。從治理領域來看，“項目制基層實踐中的治理邏輯是指在基層，項目具體實施的一系列方法和手段以及這些方法和手段得以產生并發揮作用的內在機制”。國家的出發點是公共服務供給公平化、合理化，項目制除了從資源配置層面實現國家公共服務有效供給，還從治理層面實現國家基層治理能力現代化。

項目制運行的理論基礎是經濟學意義上的委托代理理論，委托代理理論實際上是“處理一種特定委托代理的社會關系，委托方與代理方實現資源的交換。原則上是代理方參與資源生產配置但是不涉及參與產品的利益分配”，委托代理理論的中心任務是在信息不對稱的前提下，“在利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人按委托人的目標行動”。街道社區購買社會組織提供的公共服務，實際上沒有政府購買市場私營化服務那么復雜的信息不對稱現象存在，相對而言，社會組織的性質決定了與政府組織之間并不是“零和博弈”狀態，而是合作共生的機理。

政府發包和傳統的行政發包是有區別的。傳統的行政發包制是指“政府內部上下級之間的發包關系，行政發包制呈現以下兩個基本特點：第一，委托人（發包方）擁有正式權威（如人事控制權、監察權、指導權和審批權）和剩余控制權（如不受約束的否決權和干預權），這反映了行政組織內部上下級之間的權力分配，而非純粹外包制下發包人和承包人平等的契約關系；第二，具體的執行權和決策權交給了承包方，更重要的是承包方還以自由裁量權的方式享有許多實際控制權。所以，傳統的行政發包制是一種行政上下級之間的分權，而本文所要論述的政府發包是“政府購買服務”或者說是“政府外包”的一種，是新公共管理以來市場化運作的結果，政府將服務項目以打包的形式整合在一起，再以競標的形式在市場上招標，最后選擇成本最低、供給質量最高的一方作為代理人生產政府所需要的產品。

社區居民需求多元化的今天，政府已經不能完全滿足其需要，政府購買服務已經成為一種國家治理過程中的常態化狀態，社會組織想要參與社區公共服務供給，在直接進入社區存在困難的情況下，通過街道“發包”，社會組織“抓包”是一種很好的準入機制，街道可以借鑒行政發包制的做法，將那些具有公共服務性質、政府不能供給的公共服務項目化，通過項目化的形式承包給社會組織，由社會組織根據居民需求供給公共物品。

（二）社會組織抓包

社會組織抓包是其進入社區公共服務的一種途徑。所謂社會組織抓包就是指在研究居民需求的基礎上，根據街道社區的“發包”，社會組織根據自身的優勢和專業分析，決定承接街道所發出的服務項目。一個完整良好的抓包首先應該是政府相關部門對參與“競標”的社會組織和市場主體有一個精確的評估，通過設置一定的評估指標，在達到相關指標，并且成本最低的那一方可作為代理者。

人和的思想融入到與競爭對手的關系中，對手不是一直處于與自己對立的位置，有時候對手恰好是能保證企業常青的動力。

社會組織抓包成功不代表整個交易過程結束，期間還需要政府相關部門對其生產服務進行監督，最后對其進行評估，衡量是否與預期的目標相吻合。根據交易成本理論來看，委托方和代理方常常是信息不對稱的，“即在委托代理關系中，委托人并不能直接觀察到代理人的努力工作程度，即使能夠觀察到，也不可能被第三方證實；而代理人自己卻很清楚付出的努力水平。但委托代理理論認為代理結果是與代理人努力水平直接相關的，且具有可觀察性和可證實性。由于委托人無法知道代理人的努力水平，代理人便可能利用自己擁有的信息優勢，謀取自身效用最大化，從而可能產生代理問題。”代理主體掌握著市場的最新信息，而且代理者可以完美規避委托方的監督，享受很大的自由裁量權，去實現符合自己利益最大化的目標。委托者想要控制代理者的行為，使其按照自己所設定規則運作，在簽訂合同的時候應該約定代理方及時公開信息和財政狀況，并且定期向委托者報告相關進度。

三、公共服務供給側——社會組織清單模式

（一）供給側的定義

“供給側結構性改革旨在調整經濟結構，使資源要素實現最優配置，使經濟增長提質增效。供給側結構性改革最終必須落到結構改革上，與需求側管理具有較大的不同。”本文在借鑒上述概念的基礎上，提出了公共服務供給側是指為了更好地滿足公眾需求，實現資源合理有效配置，這里探討社區公共服務的供給方，也即社會組織。作為公共服務供給側之一的社會組織想要嵌入到社區，必須實現自身的專業化和提供高質量的服務產品。并且要不斷進行產業優化，調研社區居民每一年的需求變化，迎合公眾需求，這樣在社區這個生活氛圍濃厚的場域中才能立于不敗之地，真正嵌入到社區中去，達到共贏的狀態。

（二）社會組織的定義和清單模式

社會組織的出現一定程度上是政府職能轉變的結果。通過項目制的形式，政府組織購買社會服務，使得社會組織逐漸在公共服務供給領域蓬勃發展起來，主要有三條政策合流而成，第一，政府職能轉變，最后定位于服務型政府建設；第二，政府購買社會服務，最終定位于政府向社會組織購買社會服務；第三，項目制的治國模式及其應用于政府購買社會服務領域。在人們的視野里，社會組織可大致分為兩類：一類是在民政部門登記的所謂合法“社會組織”，又分為社會團體、民辦非企業、基金會等； 另一類則更多被稱為草根組織 （grassroots，NGO），它們大部分沒有在政府部門登記，數量日益增長但難以統計。本文指的社會組織是第一類，在民政部門登記過的社會組織。

社會組織是社會共治的重要主體，是社會服務的重要提供者。隨著社會經濟的發展，居民生活水平的提高，原來計劃經濟體制下政府或居委會那種通過單方安排（或自上而下）的公共服務供給模式已經無法滿足居民多樣化、個性化的需要。社會組織可以發揮尋找、整合、利用各類資源的優勢，運用其特有的專業理念、專業方法、專業能力，為優化基層社會服務提供有益補充。市場化催生的社會組織在社區有著很大的發展空間，社會組織專業化水平和多元化服務類型恰好契合社區居民需求。

街道制定社會組織清單。社會組織種類繁多，總體來說服務類型的社會組織分布較多，街道可以利用自身的專業優勢，對社會組織按服務類型進行分類，比如屬于文化服務類的歸到一起，屬于旅游服務類的歸到一起等等。分類后的社會組織按照一定的順序排列在一份清單上，再派發到所在社區居委會，居委會根據所在小區居民的需求去聯系社會組織。那么，什么樣的社會組織才能被列入社會組織清單呢？

第一，社會組織應該在民政部門注冊。只有合法的社會組織才能參與社區公共服務供給，因為合法的社會組織更能保證公共服務質量，并且利于政府部門對其進行監督，以及相應的事后追責。當然，隨著社會經濟和政治文明的發展，社會主義市場經濟體制的不斷完善，社會組織體系運作良好的時候，可以對不在民政部門進行注冊，而通過登報、媒體等公開成立的社會組織也適當給予公共服務供給準入，但是政府部門要負責建立一套完善的準入制度，以保證其在的法律法規下運行。

第二，社會組織運作機制良好。運作機制良好主要體現在組織架構和組織制度上。組織社會學里提到的新制度主義認為，制度可以一定程度上限制或者決定人的行為模式，社會組織的運作可以依附于指定一套良好的組織制度和組織規則，只有擁有一套正式制度規范的社會組織才能保證供給公共服務的質量。

第三，專業化水平高的社會組織。衡量一個社會組織專業化水平的指標主要有人才的專業化、管理標準化、服務精細化等。人才是第一資源，社會組織的專業化首先人才就得專業化。因此，社會組織人員招錄的過程中，人事部門應該把握好人員進入關，爭取招錄高素質、專業化的人才；管理標準化主要是體現在流程再造方面，所謂流程再造就是打破原有的科層制，實現全面質量管理模式，實現扁平化管理，充分發揮整個組織人員的職能，最優化工作人員的分工，實現社會組織良性發展；服務精細化就是在以居民需求為導向的基礎上，提供差異化服務，最大限度滿足居民需求。

第四，良好的信用機制。推進社會組織信用體系建設，建立“黑名單”，將信用等級與政府扶持政策掛鉤，營造守信受益、失信懲戒的社會環境。堅持“先建后評，以評促建，評建結合”，重在建設的評估指導思想，加強社會組織規范化建設，不斷提高社會組織的透明度和公信力。可以說，良好的信用機制是一張“通行牌”。

四、公共服務需求側——購買社會組織服務

街道購買社會組織服務，這樣社會組織可以承接政府轉移出來的基層社會服務項目，為政府加快職能轉變，從“大包大攬”走向“有限政府”提供積極支持。街道可以通過招投標的形式，將社區的公共服務打包，以項目化的形式交給那些有資歷的社會組織提供，從而滿足做社區居民對公共服務多樣化的需求。從現實來看，社會組織與社區之間是一種合作共生的關系，整個社區都需要社會組織的進入來調動居民參與社區事務的積極性。

（一）以居民需求導向為目標，嵌入社會組織服務供給

居民需求導向就是站在居民需要的視角，把居民的需求作為街道或社會組織引入的目標，真正為居民謀利益。居民需求導向前身是新公共管理的“顧客導向”，所謂顧客導向是指“政府應把服務對象視為顧客，向企業學習，在行政決策、行政執行、行政監察中奉行‘以民為本，以客為尊’的服務理念，樹立公務員的責任心、愛民情、效能感、親和力”。20世紀70年代以來，社會組織在我國得到很好的發展，相對于政府和市場來說，社會組織總體上是非營利性的第三方組織，主要從事社會服務類的項目，但是服務種類繁多，而且市場運作機制不完善，因此街道在引入社會組織以前應該對其進行評估，并且把握社會組織的服務項目，針對社區居民需求去購買社會組織服務。

（二）以街道指導，居委會等多方參與主體協商購買社會組織服務

城市居委會是自治性群眾組織，沒有政府那樣一套完整的、專業的運作機制。街道作為區政府的派出機構，有自身運轉的機制，而且具有專業化水平。街道在和居委會進行協商以后，了解社區居民需求，可以根據居委會所提出的要求和居民的反映引入社會組織參與社區公共服務供給。

（三）社會組織與居民之間的溝通對話機制

當前，許多社會組織與居民、居委會之間缺乏良好的溝通協商機制，也沒有建立良好的信任關系。在中國文化中，信任是人們在社會交往發生可疑時而形成的中間地帶，可細分為放心關系和信任關系及無信任關系。信任屬于社會資本中最重要的部分，但是對于信任的定義卻沒有統一的概念，包括很多社會學家（科爾曼為代表）和政治學家（福山為代表）都提到過社會資本中的信任。居民與社會組織之間可以通過合作的方式建立長期的信任關系，當然，這里的信任并不是憑空而言的，需要建立一定的機制來約束雙方，在雙方都不違反所約定的規制前提下，可以長期保持信任關系，并且滿足對方的需求。

我國已經實行社會主義市場經濟體制，但是市場體制并沒有完善到足以建立良好運行的市場機制。大部分社區居民腦海中還有計劃經濟體制下的思維，對于公共服務供給主體只會想到政府部門，對其他供給主體并不信任。社會組織發展得不完善也是原因之一。倘若建立一套完善的責任機制和良好的溝通對話機制，社會組織就可以更好地參與社區公共服務供給，實現良好的社區服務。目前在深圳有一種新的社區服務方式，就是政府購買社會組織服務，建立“社區服務中心”，也叫“家庭綜合服務中心”。這一機構是在街道的指導下，社區組織通過抓包的方式，參與到社區服務中去的。主要提供老年人、青年人和兒童需要的一些服務，以一種“政府出資購買、社會組織承辦、全程跟蹤評估”的運作模式，為社區居民提供公共服務。

隨著社會組織發展專業化，社會組織直接對接社區，建設成為專業的社區社會組織。社區社會組織是指由社會組織或個人在社區（鎮、街道）范圍內單獨或聯合舉辦的、以社區居民為主要成員或服務對象、在社區范圍內開展活動的、滿足社區居民多樣化需求的民間自發組織。如果社會組織朝著社區社會組織的方向發展，滿足條件的居民可以通過招聘的方式進入社會組織工作，將更有利于社會組織進入社區參與公共服務供給。

五、結語

社會組織嵌入到社區公共服務供給的路徑有多種可選擇項，比如政府通過項目制的方式購買社會組織服務，通過清單模式給社區開“菜單”，社會組織可以主動和居委會等群眾性組織溝通，然后居委會向街道申請購買社會組織服務的資金。社會組織參與社區公共服務供給是不斷優化公共服務供給結構，合理利用資源，最佳滿足公眾需求的路徑之一。社區居民對社會組織是充滿期待的，只要條件成熟，社會組織進入社區是一種必然趨勢。政府購買社會組織服務，主要有以下幾點好處：一是改變效率低下的現象，提高公眾訴求滿意度。政府提供公共服務與社會組織提供公共服務有根本性的區別，政府提供時效率比較低，對公眾的反應比較慢。而社會組織本身就生活在社區居民中，有較高的社會信任度，專業性強，能夠快速回應居民需求，提高居民對公共服務的滿意度。二是轉變政府職能，提升社會組織能力。街道作為區政府的派出機構，通過對社會組織考評，以項目化的形式準予社會組織參與公共服務供給，打破政府一家獨大，單一化的形式，真正滿足居民多元化需求，不僅可以重塑政府的信任，還可以還原居委會一個自治性組織真正的面貌。

之所以強調項目制的形式轉移給社會組織，是處于項目制本身的優勢而言的。“民生政治”與“服務型政府”決定了國家必須提供有效而多樣的社會服務，同時，項目制購買服務必須降低政府交易成本。實現上述兩個目的尤其是降低交易成本，客觀上有多種備選的運作機制，如市場化、競爭性、規模優勢（組織聯盟）。考察政府向社會組織購買社會服務時的“選擇性”，就可以推斷項目制社會組織治理的權力意圖與治理效果。市場化、競爭性、規模優勢有利于培育良好的市場機制，實現建立服務型政府的目標。

通過給社區列一個社會組織清單模式是將社會組織提供公共服務“推向”基層社區的一種“創新”方式。由于基層社區缺乏專業判斷能力，政府部門或街道有專業技術和能力去評估社會組織，通過“發包”的方式，能夠符合“抓包”要求的社會組織必然會脫穎而出，這樣政府部門可以通過第三方評估機構去評價社會組織的服務水平。根據服務類型和服務水平列出一個清單，送到居委會組織，居委會組織通過召開社區議事會的形式協商具體需要哪些類型的公共服務，再反饋到街道或著直接聯系社會組織。居委會可以動用公用基金或者請求街道給予資助的方式去購買社會組織服務，滿足社區居民的需求，從而實現社區的良好自治。

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責任編輯：康 璇

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.22

1009-6922（2017）02-87-05

2017-01-15

李杰（1990-），男，貴州六盤水人，中共上海市委黨校公共管理教研部政治學理論碩士研究生，主要研究方向：基層治理和公共服務。

本文為國家社科青年基金項目《提升基層政權組織公信力研究》（項目編號：12CZZ043）階段性成果。