違法建設的成因及治理對策探析

何應清

（樂山市城市管理行政執法局，四川 樂山 614000）

違法建設的成因及治理對策探析

何應清

（樂山市城市管理行政執法局，四川 樂山 614000）

違法建設是城鄉規劃和建設發展中的一大“頑疾”，審批渠道不暢通、城市快速發展中基礎功能不配套、基礎設施建設不完善的先天不足以及源頭設計的不合理性等是違法建設產生的主要成因。分析違法建設的成因，提出通過暢通審批渠道、完善城市功能、嚴格設計審批、實行綜合治理、依法嚴格執法等措施，以期最終實現消除違法建設。

違法建設；調整；綜合治理

違法建設是城鄉規劃和建設發展中的一大“頑疾”，各級規劃執法部門大多面臨“屢拆屢建，屢建屢拆”的困境。近年來，全國各地因控違、拆違而導致的群體性事件屢有發生，不少地方甚至還付出了生命的代價。因此，系統梳理違法建設的成因并有針對性地制定出切實可行的對策就成為各級執法部門的當務之急。

一、依法處理各類違法建設成效明顯

近年來樂山市城市管理行政執法局（以下簡稱“樂山市城管局”）始終堅持“以拆為主”和“能拆盡拆”的總體原則，始終堅持“宣傳教育先行，和諧拆違為主，依法強拆為輔”的工作思路，基本實現了將各類新增違法建設控制在萌芽狀態的總體目標。2009年以來共拆除各類違法建筑80余萬平方米，為政府節約直接征地拆遷成本8億元，保證了各類重點項目建設的順利推進。對在征地拆遷過程中的各類歷史遺留的違法建設，及時介入，依法查處。2009年以來共依法強制拆除各類歷史遺留的違法建設10萬平方米，依法處理各類拒不配合拆遷的被拆遷戶90余戶，有力促進了征地拆遷的順利實施。受國土部門的委托，代管征而未用的國有儲備土地，城管部門安排專人監管，定期巡查，確保了國有儲備土地上不產生新增違法建設、不栽種植物、不從事經營活動，徹底杜絕了國有儲備土地上政府的二次補償。

（一）摸清家底是前提

積極開展房屋基本情況普查，建立“一戶一檔”基礎資料，對現行各類建構筑物實行“影像、照片、平面圖”三鎖定，做到家底清、情況明，凡有新增，及時比對，依法查處。

（二）強化宣傳是基礎

到村組和社區以發放宣傳資料、張貼宣傳標語、播放宣傳片等形式送法上門。加強與媒體的溝通與聯系，以新聞訪談和以案說法的形式，廣泛宣傳法律法規，對違法建設及時曝光，對拆違工作及時宣傳。對重點建設區域，多次組織村組干部和村民集中學習、重點培訓。通過宣傳，群防群治的工作局面和良好的輿論氛圍已基本形成。

（三）落實責任是根本

規劃執法關鍵在責任落實，重點在執行到位，根本在較真碰硬。嚴格落實片區責任制和每日巡查制。對每位執法人員實行網格化區域管理，明確每名執法人員的具體責任區域，并要求執法人員每日巡查，填寫巡查日志。

（四）部門聯動是保障

市城管局、住建局、國土局、公安局、工商局等十余個部門建立了規劃執法的協調聯動機制，明確了每個部門在處理違法建設中的職能職責，形成了工作合力。同時堅持“市區一體，重心下移”的工作體制，樂山市城管局屬地執法大隊是按照行政區域設置的，大隊長均在鄉鎮（街道辦事處）兼任副書記，這就使城管工作十分有利于同屬地政府和村組（社區）的工作協調和配合，利于形成共識，化解矛盾，共同做好控違拆違工作。

（五）建立機制是動力。

建立了《中心城區村鎮規劃信息員制度》。在每個村選聘了一名責任心強的同志擔任村鎮規劃信息員，及時向城管部門提供違法建設的動態情況和信息。建立違法建設有獎舉報制度，較好地調動了全民監管的積極性。同時對城管執法人員建立責任追究、倒查和目標管理的獎懲機制，凡因調查處理違法建設不力和不及時而造成后果的，對屬地大隊和具體監管責任人一律實行責任追究和倒查；在年終目標考核時凡控違、拆違突出的單位和個人增加目標考核的分值，在評先評優時實行優先評選。

（六）講究方法是關鍵

在具體執法中講究技巧，注重方法，彰顯人文關懷。倡導宣傳先行，化解為主，努力實現和諧拆違。工作中要求和諧拆除率須達到90%以上，安全穩定風險評估率達到95%以上，這樣既能塑造良好的城管執法形象，又大大降低了行政執法成本，收到執法效益和社會效益雙贏的效果。

（七）依法強拆是后盾

依法強拆是規劃執法的底線和最后手段。樂山市城市管理行政執法局每年定期組織執法隊員進行為期一個月的執法培訓和軍訓。組織案例討論，開展法律知識競賽。選調精兵強將組建了一支由45歲以下人員組成的50人應急處突分隊，該分隊在依法強拆中能發揮保駕護航和拳頭作用。對經多次宣傳教育仍然強行搶修搶建的違法建設，精心組織，周密部署，堅決依法予以強制拆除，絕不手軟。

二、違法建設產生的成因分析

（一）農民自建房審批渠道不暢通是違法建設普遍存在的主要原因

2009年1月以前，樂山市中心城區農民自建房審批長期處于停止狀態，而廣大群眾因人口自然增長（婚姻、生育）和因危房、內澇、地質災害等原因而要求修建改造房屋的愿望十分強烈，矛盾十分突出。2009年1月起樂山市政府出臺了《自建房管理辦法》，該辦法雖然對集體土地上的農民宅基地的自建房審批管理作出了明確規定，然而實施以來農民自建房“審批難”的問題仍未得到根本的改觀，特別是在住建部門核發《選址意見函》后，其他后續的農用地轉用手續、《鄉村建設規劃許可證》、驗線手續、竣工核實和房產頒證等工作幾乎就沒有進行，導致農村村民的住房仍然處于違法狀態。目前，樂山市農村房屋95%的農民沒有《產權證》或《建設工程規劃許可證》。換句話說，從法律角度講，95%的農村房屋是違法建設，局部區域100%的是違法建設。

（二）產業結構的調整和新興產業的發展助推了部分違法建設的產生

改革開放以來，各級政府號召調整產業結構，鼓勵農民自主創業，發展新興產業，因而大量出現了租用農村集體所有土地或者依托農民自己的宅基地發展養殖、花卉、倉儲物流、小型家庭加工作坊、小型工業生產作坊、小型食品生產作坊和農家樂等新興產業，因當時的政策原因和市場經濟發展客觀需要，經營這些產業的場所基本上都存在違法占地和違法建設。

（三）城市快速發展中基礎功能不配套，基礎設施建設不完善的先天不足倒逼了違法建設的產生

由于城市化的快速發展，攤大餅式的土地城鎮化普遍存在，而規劃的權威性、科學性、合理性、人本性在城市建設和發展中體現不充分，城鎮基礎設施建設又嚴重滯后，導致城鎮功能缺失，倒逼了違法占地、違法建設的出現。特別是隨著市場經濟的發展，市場客觀需要物流倉儲、洗車場、廢品回收、會展、停車、菜市場、老年活動中心、簡易加工作坊、駕校培訓基地、進城務工農民工生活居住場所等，而這些產業和場地又是城鎮發展中必不可少的，這些產業的迅猛發展雖然倒逼了違法占地和違法建設的產生，卻又同時滿足和彌補了城市發展中功能的缺失和市場的不足。

（四）基層組織的默許和支持助長了城鄉結合部違法建設的產生

有的基層組織和干部，不能站在全局和長遠角度思考問題，為給農民做好事，讓農民多得實惠，一些鄉鎮、社區、村、社的干部等默許和支持農民在集體土地上依托宅基地在房前屋后修建違法建設，有的基層干部甚至參與違法建設的修建，直接導致了擬征地拆遷范圍內違法建設行為的發生。

（五）小區物管的放任為違法建設提供了條件

小區物管在房屋裝飾裝修和業主違法修建的過程中，未認真履行宣傳、引導、制止、舉報的職責，放任各類違法建設材料任意進出小區；有的物業公司甚至收取裝修管理費默許業主修建違建；多數物業公司系開發商的下屬企業，因開發商在銷售房屋時已將頂樓使用權加價出售給了頂樓住戶，致使物管企業放任頂樓住戶修建違法建設；有的業主強行或偷偷進行違章搭建而物業公司卻不敢管或不聞不問，這些均為業主違法搭建提供了條件和支持。

（六）利益的驅使直接導致了違法建設的產生

政府征地拆遷前，不少群眾抱有僥幸心理，希望得到最大化的補償，往往突擊修建違法建筑。加上用新型材料修建違法建設的簡易性和高效性，有的違法建設一夜之間甚至幾個小時即可形成，再加上違法建設修建的隱蔽性，搶修搶建違法建設的問題屢屢發生。

（七）源頭設計的不合理性為居民提供了違法建設的客觀理由

不少建筑在規劃設計之初，客觀上存在設計不科學、不合理的情況，為違法建設的修建留下了許多空間和埋下了隱患；有的設計缺陷甚至可能是部分開發商和設計單位為利益和促銷而有意為之；一些開發商在房屋營銷過程中公開宣傳購該房有多少贈送面積；有的開發商將屋頂使用權加價賣給頂樓住戶，并且在售房合同中明確載明屋頂樓面使用權歸頂樓業主使用和維護，這些現象和行為為業主違法建設提供了空間、便利、方便和理由。其主要類型是：一是樓頂設計預留孔洞，售房時同時加價出售頂樓使用權，交房后業主以防漏和已購買使用權為由強行修建違法建筑。二是在樓頂或陽臺外預留裝飾梁、結構架、結構間，有的幾乎已形成事實上的房間。如有的屋頂結構間是三面封閉，一面留窗，業主只需將屋頂封閉即形成實質上的使用空間；有的屋頂結構間是三方和屋頂均封閉，只有一面留窗，業主只需將窗子安裝上即形成實質上的房屋。三是在陽臺外或其他部位預留結構板，業主只需將陽臺上的通透式安全護欄平移出去即可擴大使用面積。四是有的建筑樓層層高設計達到了6米，業主購房后一層即可實際分割為兩層使用。五是房屋設計為錯層陽臺，業主為遮風擋雨不得不搭建遮雨篷。六是部分建筑設計沒有公共樓梯到屋頂，只能通過頂層業主住宅上屋頂，屋頂實際為頂樓業主使用和維護，為頂樓住戶違法搭建提供了方便。七是在陽臺及其他建筑部位預留孔洞，為業主提供實際上的使用空間。這些問題給后期規劃執法均造成了較大的困難和阻礙。

（八）依法拆除違法建設程序繁瑣、時間較長為違法建設的產生提供了時間空間

小區作為私人的住所其私密性和隱蔽性強，城管部門在執法時面臨發現難、取證難、拆除難、執法難的尷尬境地。一是調查取證難。居民違法建筑的查處，多數需要入戶或經過當事人的住宅，因城管部門不具備強制入戶調查的行政權力，如遇當事人拒不配合，難以進入違法建設現場進行調查取證。二是限期拆除難。因“責令停工”“查封施工現場”“限期自行拆除”等行政措施缺乏有效的后續手段，加之強制拆除的行政風險和各種不穩定的社會因素，導致行政強制手段乏力。三是依法強制執行難。違法建筑修建方便，工期較短，隱蔽性強，一旦修建完成，按照《行政強制法》的規定進行強制拆除，程序繁瑣、時間較長、難度較大、成本較高。

三、違法建設治理的對策建議

（一）暢通審批渠道

一是為體現《城鄉規劃法》的權威性，營造公平法制的人文環境，以人為本地及時解決村民的合理建房需求，緩解村民住房難的矛盾，徹底破解違法建設的困局，必須對確因人口自然增長、婚嫁、危房改造、內澇、地質災害等原因而要求修建房屋的，住建、國土、房管及基層人民政府等應根據相關法律法規的規定，徹底暢通集體土地上村民宅基地自建房的審批渠道，依法發放《農用地轉用手續》《鄉村建設規劃許可證》并組織相關部門進行現場驗線和竣工核實，對經驗收合格的房屋依法頒發《房屋產權證》。二是對建成區內國有土地上的居民經調查核實確屬內澇、危房的居民房，短期內又無法實施整體搬遷改造的，政府應納入零星散戶的棚戶區改造進行拆遷還房或予以“先予安置”，既排除了安全隱患，又徹底杜絕了就地原拆原建。其拆遷后騰出的土地由政府依法收儲，用于公益事業用地，可以規劃建設為綠地、小廣場或城市道路等，以實現老舊城區的擴容提質。

（二）完善城市功能

城市在快速發展過程中，必須按照以人為本的理念，同步統籌規劃建設停車位、菜市場、洗車場、物流、倉儲、會展、駕校、農家樂、苗圃等用地和用房，以彌補城市基礎設施的欠缺和城市功能的不足，實現疏堵結合。

（三）嚴格設計審批

一是對新建的商業開發項目，審批部門要加大對規劃設計的審查力度，要從源頭上杜絕贈送面積，變相增加容積率的現象，特別是對在房屋設計圖中出現的預留孔洞、結構板、裝飾梁、結構梁、結構架、結構間、6米層高、不留公共樓梯間等可能誘發違法建設產生的設計缺陷，必須責令開發商和設計單位修改完善后，方可審批，不留隱患。二是為確保臨街面市容的規范、整潔、美觀，樓頂在確保質量和不影響安全的前提下，樓頂盡可能統一規范設計為坡屋頂。坡屋頂的好處是美觀、防漏、隔熱、且能從源頭上杜絕樓頂加層。臨街陽臺不搞錯層設計。臨街面應統一設計規范的雨棚、隱蔽空調位和門市店招店牌位。臨街面的商業和住宅的轉換層應盡可能不設計預留平臺。三是住建規劃部門要加大對設計單位、開發商、監理單位、施工單位的培訓和依法查處力度，對設計有缺陷、監理缺位、不照圖施工和開發商的惡意行為依法從嚴查處并采取降低資質、停止辦理后續手續、不予辦理竣工驗收、停止發放預售許可和納入建設開發黑名單等措施予以綜合治理，確保今后不再發生因設計缺陷而變相偷容積率的現象。四是部門聯動，聯合行文，對建設管理領域存在的問題提出明確的禁止性和規范性要求。如樂山市已經由市住建局、市城管局、市工商局聯合行文，對贈送面積、違規銷售底樓綠化使用權、違規銷售頂樓屋頂使用權以及“一層變兩層”“兩房變三房”等虛假宣傳作出了禁止性規定，同時對商業開發小區的整體規劃設計和每個單體建筑的外立面設計、坡屋頂設計、風貌設計、店招店牌位設計等提出了明確而具體的規范性要求。

（四）強化目標管理

各級政府要將控違、拆違工作納入對鎮（街道）、村（社區）、組干部的目標管理和獎懲內容，以切實落實基層組織和基層干部對控違、拆違的宣傳、教育、制止、監管和報告責任，對控違、拆違成績突出的給予表彰獎勵，對默許和支持參與違法建設的予以問責和懲處。

（五）發揮物管作用

與房管部門建立協作機制，加大對物管企業的培訓和指導，形成物業企業考評機制，讓物管企業充分發揮在制止和控制違法建設中的宣傳、制止、舉報作用，同時阻止各類用于違法建設的材料進入小區。對宣傳、制止、舉報不力的物業企業，進行通報批評、信用減分、罰款等處理。

（六）實行綜合治理

一是違法建設的一切建（構）筑物，房管部門不得頒發房屋產權證，國土資源部門不得受理土地使用權證登記。對于涉及存在違法建設的房屋，由城管部門書面函告房管部門暫停辦理該建設房屋的產權登記、抵押、出售、贈與等手續；待違法建設拆除后，由城管部門書面函告房管部門取消房屋產權登記等限制措施。二是對沒有合法用地、規劃許可手續的工地或工程設施，不得供電、供水、供氣。各供電、供水、供氣等單位，在接到有關部門告知屬于違法建設、違法用地的，應及時停止供水、供電、供氣，并依法查處違法用電、用水、用氣行為。三是各相關部門在受理各類行政許可時，對無合法房屋產權證、土地使用權證或村民自建房改變性質和用途用于生產、經營、養殖以及雖有合法產權但其合法產權使用面積不能滿足生產經營需要的，公安、工商、環保、衛生、文化、旅游、藥監、農業、畜牧、稅務等相關部門不得核發和年審相關許可證照或頒發榮譽授牌，并依法對無證經營行為進行查處和取締。四是依法對參與違法建設的施工企業、施工工匠、監理、混凝土、經紀機構等企業及從業人員進行嚴查重處。同時在各類違法行為處理完畢前，暫停辦理其建設用地規劃許可、建設工程規劃許可、竣工規劃核實和房屋產權證登記等。五是紀檢監察機關應對國家機關、企事業單位或村（社區）、組干部參與違法占地或進行違法建設的實行問責，并根據情節給予黨紀、政紀處分，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關依法追究刑事責任。六是建立誠信體系。對修建違法建設的業主，在法律規定的期限內拒不拆除的，執法部門可會同相關部門將業主納入失信名單，進行失信公示，并實行融資、行業準入、榮譽、出國出境、民商事等限制。

（七）依法嚴格執法

一是堅持“以拆為主，能拆盡拆”的原則，城管部門要嚴格落實片區責任制和每日巡查制，加大巡查密度，對各類新增違法建設，做到及時發現及時拆除，確保將各類新增違法建設控制在萌芽狀態。二是建立違法建設有獎舉報制度，充分發揮社會各界的監督作用。三是強化新聞宣傳和媒體曝光力度，有效發揮媒體的監督作用，形成良好的執法環境和輿論氛圍。四是切實加大對各類歷史遺留的違法建設的依法處理力度。對各類歷史遺留的違法建設，按照“法不溯及既往”的法理和“尊重歷史、以人為本、實事求是、依法推進”的原則及時依法處理。歷史遺留的各類違法建設的存在雖然有復雜的原因和各種特殊的歷史條件，但為杜絕違法建設的盈利空間，體現社會公平正義，確保各類基礎設施和重點工程建設的順利實施，城管部門要敢于擔當，主動作為，對部分惡意修建、體量大、影響社會公平公正和拒不配合拆遷的被拆遷戶要選準典型，迅速立案調查，依法啟動違法建設的強制拆除程序，以點帶面教育大多數，讓漫天要價的人血本無歸，讓修建違法建設的人無利可圖，讓支持配合工作的人基本保本，從而有力推動面上的工作，確保法律的嚴肅性和權威性。

（八）加快地方立法

目前中央賦予了設區的市的地方立法權，設區的市的地方市政府也同步取得了規章立法權，這對破解違法建設查處的許多疑難雜癥提供了良好的契機。各地規劃執法部門應抓住機會，主動與當地政府和人大積極銜接，力爭將違法建設中諸如查封施工現場、杜絕設計缺陷、暢通司法渠道、納入誠信體系、實行行業準入等納入地方立法，進入法制化軌道，實行綜合治理，讓違法建設當事人寸步難行，最終實現違法建設由偷修偷建、搶修搶建、強修強建到不敢、不能、不想建的根本性轉變。

責任編輯：秦利民

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10.3969/j.issn.1009-6922.2017.02.20

1009-6922（2017）02-80-04

2017-02-28

何應清，男，樂山市城市管理行政執法局黨組成員、副局長。