關于“十三五”時期鄂爾多斯市經濟稅收可持續發展的對策與建議

郝東

近年來，鄂爾多斯市經濟社會發展引起國內外廣泛關注，一方面，依托其資源優勢實現跨越發展引發社會各界對“鄂爾多斯經濟現象”的多方探究；另一方面，又以空城形象為媒體津津樂道。筆者立足經濟稅收工作視角，從鄂爾多斯市經濟發展面臨的問題分析入手，進一步探討“十三五”時期鄂爾多斯市經濟稅收可持續發展的對策與建議。

一、“十三五”時期鄂爾多斯市經濟稅收工作面臨的形勢分析

從經濟效益方面看，盡管全市各項事業的總體發展和經濟指標穩中向好，但還面臨經濟下行、發展不足、短板明顯、要素趨緊、風險增多等困難和問題。煤炭、天然氣等資源型行業量價雙降，房地產建筑業減收明顯，支柱產業的萎縮性發展輻射影響到各相關產業和行業，直接導致企業利潤下降，居民收入減少，加之民間借貸危機、外來人口和流動人口減少等因素疊加，對消費、生活服務業產生重大影響，進一步壓縮了稅收增長的空間。2015年全市規模以上工業企業利潤總額為464.6億元，同比下降20.4%，在全市375戶規模以上工業企業中，虧損企業126戶，比上年同期增加14戶，虧損面為12.50%，累計虧損額為87.2億元，同比增長69.19%，虧損情況較為嚴重。企業所得稅、個人所得稅占稅收收入比重連年下降，分別由2011年的23.34%、17.28%下降到2015年的4.95%、6.39%，呈現明顯負增長態勢。

從經濟結構方面看，傳統產業增長動力不足，新興產業短期內難以形成有效支撐，產業低端化、產品初級化特征明顯，導致稅收增長乏力。一是產業結構仍待優化。從三次產業結構分析，第二產業占GDP比重大，但提供的地方稅收小，而且按照現行稅制，跨地區經營的企業分支機構如神華、中煤、移動等大型國有企業實現的增加值統計在各省的GDP中，但其實現的企業所得稅卻集中在總部所在地匯繳，GDP增長對地稅增長影響很小；第三產業是對地稅貢獻最大的產業，但也同樣存在行業分布有待優化和結構調整的問題，房地產業、交通運輸業稅收呈明顯下降趨勢，傳統服務業發展緩慢，抗風險能力差，現代服務業剛剛起步，發育不足，第三產業對經濟和稅收的拉動作用不明顯。二是高新技術產業和新興產業發育不足。尤其是自主創新能力不足，進一步影響了新興產業驅動經濟發展的能力。以2013年為例，全市全社會R&D（研究與試驗發展）經費支出占GDP的比重為0.92%，遠低于全國1.98%的平均水平，盡管近年來政府引進了一批裝備制造、電子信息項目陸續落地，但短期內看難以形成有效性稅收支撐。三是工業產品結構不合理。近年來，雖然工業投資項目較多，但大多以煤炭資源開采為主，加工轉化能力只有40%左右，且產業鏈短，產品基本都是附加值低的初級產品，沒有轉化為深度加工增值的產業優勢，地方稅收增值潛力挖掘不夠。

從稅收政策方面看，經濟下行時復合稅制的疊加效應和結構性減稅力度不斷加大，進一步對轄區內地稅稅收收入增長帶來較大的政策性影響，減稅效應迅速放大。一是結構性減稅力度加大拉低稅收增速。近年來，隨著供給側結構性改革的深入推進，國家相繼出臺了一系列促進區域經濟協調發展，推進經濟結構調整和產業轉型升級，改善和保障民生等更深層次的結構性減稅政策，在減輕企業稅負和助推經濟發展的同時，也對地稅減收造成持續的影響。二是各項優惠政策的持續推進和一系列財稅政策的出臺直接減免、減少了地方級稅收。享受西部大開發稅收優惠政策企業數量和稅額不斷擴大，個人所得稅起征點提高，惠及民生扶持小微企業各項稅收政策的不斷推進和落實，加之地方政府招商引資時承諾稅收優惠政策伴隨項目落地投產逐漸進入兌付期，對地稅收入影響較大，地稅收入相應減少。三是全面實施“營改增”對地稅稅收收入和征管模式影響巨大。一方面，營業稅作為地方稅源的主體和支柱，一直占據著收入總量的半壁江山，起著舉足輕重的作用。全面實施“營改增”后，地稅主體稅種缺失，直接導致地稅稅收收入總量大幅下降，且由于新增企業的企業所得稅由流轉稅決定，地稅的企業所得稅因“營改增”而失去了成長的空間，所得稅占比將逐年下降，導致地稅稅收收入增長乏力、規模銳減。

二、“十三五”時期鄂爾多斯市經濟稅收可持續發展的對策與建議

（一）做大經濟總量，夯實稅源基礎

圍繞國家投資方向、市場需求和經濟產業發展需要，立足主導產業、骨干企業和重大基礎設施建設，著力延長產業鏈，超前謀劃一批科技含量高、市場前景好、輻射帶動作用強的大項目，儲備一批能夠增加地方稅收收入、改善人民群眾生產生活條件的好項目。一是發揮資源優勢。從鄂爾多斯市資源稟賦、產業基礎和發展條件考慮，重點圍繞建設清潔能源和現代煤化工基地，推進資源清潔高效集約開發利用，推進資源轉化增值、延長鏈條，構建多元化的支柱產業體系，逐步把資源優勢轉化為經濟優勢，確保地方稅收收入持續穩定增長。二是推進重大項目建設。建立項目推進機制，強化投資和建設力度，通過向上爭取、內部挖潛、市場化運作等手段，保障在建項目建設需求，確保中天合創甲醇深加工、伊泰精細化學品、神華煤制油二三線等重大在建項目早日投產達效。積極對接爭取納林河礦區、鋁循環產業基地、新能源基地等規劃，北控煤制氣、伊泰200萬噸煤制油、中電投烯烴等項目納入國家“十三五”規劃，充分發揮重大項目投資對經濟、稅收的直接帶動作用。三是積極招商引資。完善招商引資優惠政策，營造良好的招商引資生態環境，開展精準招商、以商招商，通過產業平臺招商，引進科技含量高、產品附加值高、產業關聯度強、稅收貢獻大的好項目，引進產業鏈延伸中的增鏈、補鏈、強鏈項目，引進龍頭企業，發展總部經濟。重點加強綜合保稅區的申建工作，以綜合保稅區為依托，提高招商吸引力，增強區域經濟發展活力及動力。

（二）優化產業結構，提升稅源質量

激發園區活力，不斷強化園區招商引資、服務企業、安全生產、環境監管及社會穩定等基本職能，著力優化存量、擴大增量、推進產業升級和結構優化，全面提高園區單位面積的投資強度和產出效益。運用信息技術手段，整合、擴展產業鏈和價值鏈，努力實現三次產業融合互動，形成特色鮮明、優勢突出、高端高效的現代產業體系。一是鼓勵支持優先發展延伸產業、非資源型產業、戰略性新興產業和高新技術產業，積極發展循環經濟，延長產業鏈條，多元化拓展，培育新的產業增長點。二是積極發展現代服務業。以產業思維為指導，市場推動為抓手，項目建設為載體，發揮資源和區位優勢，加快發展生產性服務業，改造提升生活性服務業，與高新技術、先進制造、城市建設深度融合，大力發展大數據、金融、電子商務、物流、設計咨詢、文化創意、旅游休閑、健康養老等涉及面廣、輻射作用大的服務業重點行業和領域，進一步優化產業結構。三是推動現代農牧業規模發展。借助建設面向全國的綠色農畜產品生產加工輸出基地的有利契機，堅持走特色路線、創綠色品牌，推進一二三產聯動、種養加銷結合、全產業鏈發展，大力推進農畜產品工業化規模生產、精細化標準生產、市場化品牌生產，推動農牧業企業與設施裝備、有機肥料、農畜產品加工、電子商務、文化創意、鄉村旅游等組團發展，拓展延伸農牧業產業鏈。

（三）發揮稅收職能，提供財力保障

立足地稅職能，主動適應供給側結構性改革，加快完善稅收征管服務模式，進一步強化稅收征管，優化納稅服務，積極助推鄂爾多斯經濟稅收協調可持續發展。一是加強經濟稅收分析研究，服務經濟社會發展。深入開展宏觀經濟形勢及稅源狀況調研分析，密切關注“三去一降一補”政策動向。尤其要針對重點稅源、重點行業進行分析調研，從稅收角度尋找產業結構中存在的矛盾和問題，為當地調整產業結構、實現轉型發展提供決策依據。二是深化國地稅深度合作，推進借票控稅。雖然“營改增”后地稅部門失去了發票管理手段，但國稅部門有完善的增值稅發票稽查系統，通過進一步加強國地稅合作，實現“先稅后票”，即納稅人開具增值稅發票時，委托國稅代征地方各項附稅費，變“以票控稅”為“借票控稅”，可以有效加強地稅附稅等相關稅費的控管工作。三是推進協稅護稅，抓好綜合治稅。地稅管理的稅種比較零星分散，社會受眾廣，征收難度大，潛在矛盾多，必須依靠各級政府的高度重視和各部門的積極配合，逐步建立起“政府領導、財稅主管、部門配合、社會參與”的綜合治稅新格局，逐步實現綜合治稅的法制化、常態化和績效化，才能取得各稅種的理想征管效果。四是加大數據利用力度，強化信息管稅。進一步完善金稅三期征管系統，夯實征管基礎數據管理，加強國地稅信息共享和社會信息共享，積極參與和推動市政府主導的財稅綜合信息平臺建設工作，整合各類涉稅信息資源，充分發揮第三方涉稅信息在管控稅源、組織收入方面的重要作用。五是改進和優化納稅服務，營造良好治稅環境。以開展便民辦稅春風行動為突破口，深入推進辦稅服務廳標準化建設，大力推行網上辦稅、自助辦稅終端、同城通辦等多元化辦稅模式，為納稅人提供便利快捷的辦稅服務；要大力開展稅法宣傳和政策輔導，加強稅收服務性調研，積極為企業排憂解難，促進和諧稅收建設，實現稅企協作共創“雙贏”。

（作者單位：內蒙古自治區地方稅務局）

責任編輯：代建明