創新投融資機制加快推進高標準農田建設

盧貴敏

創新投融資機制加快推進高標準農田建設

盧貴敏

黨的十八屆五中全會明確提出：“實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。”在經濟發展新常態下，落實好這一要求，迫切需要創新投融資機制，撬動金融和社會資本投入高標準農田建設。從農業綜合開發的探索實踐來看，這一做法既能夠顯著加快高標準農田建設進程，夯實農業農村發展基礎，又可以大力培育新型農業經營主體，促進一二三產業融合發展，推進農業適度規模經營，還能充分發揮財政資金杠桿作用，在“穩增長、促改革、調結構、惠民生”大局中發揮顯著政策導向和投資拉動作用，既利于當前，更惠及長遠。

一、創新投融資機制是新常態下加快建設高標準農田的迫切需要

（一）大規模建設高標準農田勢在必行。一是實現“藏糧于地”、保障國家糧食安全的必然要求。當前，我國人均耕地少、優質耕地少、后備耕地少，農業基礎設施水平和綜合生產能力低這“三少一低”的基本狀況沒有改變，受農業資源條件和生態環境兩道“緊箍咒”的雙重約束、農產品成本“地板”和價格“天花板”的雙重擠壓，加上糧食等主要農產品需求持續剛性增長，消費結構性矛盾日益突出，在保供給的同時，又要保安全、保生態，壓力非常大。在這種情況下，加強農業基礎設施建設，大規模建設高標準農田，實現“藏糧于地”，為社會經濟發展大局“壓好艙”尤為緊要。二是夯實農業發展基礎、提升現代農業水平的重要途徑。在我國目前分戶經營的體制下，大規模建設高標準農田解決了一家一戶想干又干不了的基礎設施問題，不僅顯著提升了糧食產量和農產品質量，還為發展農業適度規模經營奠定了基礎，有助于提高農業比較效益和綜合競爭力，加快現代農業發展和農民增收步伐。據測算，高標準農田建成后，畝均增產100公斤左右，畝均直接增加產值約200元，經濟、社會、生態效益顯著。三是優化投資結構、實現穩增長惠民生的有效舉措。高標準農田建設投資外溢性很強，對水泥、鋼筋、砂石、施工機械和農民雇工產生很大需求。據測算，高標準農田建設約70%以上投資將形成建材需求和轉化為農民工工資，不僅直接惠農助農，帶動農業增效農民增收，還可優化政府投資結構，有力拉動經濟增長，發揮投資的“乘數效應”和綜合帶動作用。高標準農田可作為政府促投資、拉內需、穩增長的重點投入渠道。

（二）新常態下加快高標準農田建設面臨現實困境。一是財政資金難以持續大幅增長。《全國高標準農田建設總體規劃（2011—2020年）》提出到2020年規劃建設8億畝高標準農田，如果完全依靠財政投資，完成規劃建設任務面臨很大困難。以農業綜合開發為例，到2020年規劃建設4億畝高標準農田，完成重點中型灌區節水改造1575處。截至“十二五”末，實際建設高標準農田1.36億畝，完成重點中型灌區改造650處。在經濟發展新常態下，財政資金難以持續大幅增長，財政投資缺口會進一步加大，如期完成高標準農田建設規劃任務難度較大。二是高標準農田建管機制有待轉變。在目前政府為主導的高標準農田建設體系中，建管主體與受益主體不匹配，市場配置資源的決定性作用不強，政府直接實施項目建設難以抽身，農民合作社和家庭農場等新型經營主體參與動力不足，影響了項目和資金效益，也加大了項目建設和運營管護風險。三是基礎平臺和產業發展銜接不緊。各地高標準農田建設自成體系，與產業發展規劃銜接不緊密，新型經營主體對基礎設施需求與國家高標準農田建設難以合拍共振、準確對接，高標準農田作為產業發展的“第一車間”，平臺支撐作用發揮不夠，效益難以充分顯現。

（三）創新投融資機制，引入多方參與合作機制是新常態下加快推進高標準農田建設的破題之策。面對新常態，黨中央、國務院在《深化農村改革綜合性實施方案》中提出“轉換財政資金投入方式，通過政府與社會合作、政府購買服務、擔保貼息、以獎代補、民辦公助、風險補償等措施，帶動金融和社會資本投向農業農村”的思路，《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》（國辦發〔2015〕59號）中進一步明確“探索建立有效機制，鼓勵金融機構支持高標準農田建設和中低產田改造，引導各類新型農業經營主體積極參與”，為新形勢下大規模推進高標準農田建設指明了方向。

二、農業綜合開發先行先試，在創新投融資機制推進高標準農田建設上進行了積極探索

農業綜合開發從1988年實施以來，致力于加強農業基礎設施建設，提升農業綜合生產能力，實行“田水路林山”綜合治理，大力推進中低產田改造和高標準農田建設，為確保國家糧食安全、促進農業增效農民增收做出了重要貢獻。面對新常態下高標準農田建設面臨的新形勢，國家農業綜合開發辦公室創新思路，主動探索，在廣泛調研、深入研究的基礎上，與國家開發銀行、農業發展銀行和農業銀行溝通交流、洽談合作，于2015年7月聯合印發了《關于創新投融資模式加快推進高標準農田建設的通知》，正式啟動了創新投融資機制加快推進高標準農田建設試點工作，在發揮財政資金杠桿作用，撬動金融和社會資本建設高標準農田方面進行了積極探索。

（一）“財金融合”帶動多方投入。在試點中，農業綜合開發項目重點選擇治理結構完善、綜合實力強、有迫切意愿的國有農場以及經營土地有規模、迫切希望改善基礎設施的農業龍頭企業、農民合作社、種植大戶、家庭農場等新型農業經營主體，由銀行貸款建設高標準農田，中央財政全程貼息（或補助）。試點項目主要采取兩種運作方式：一是貼息方式。按照“主體自籌、銀行貸款、財政貼息”的模式運行。其中，實施主體負責投入不低于項目總投資20%的資本金；銀行為實施主體提供不超過項目總投資80%的中長期信貸支持；中央財政按照當期基準利率給予全程貼息。二是補助方式。按照“主體墊資、銀行貸款、財政補助”的模式運行。其中，實施主體負責投入不低于項目總投資1/3的資本金；銀行負責為實施主體提供不超過項目總投資2/3的中長期信貸支持；待項目建成后，中央財政以先建后補的方式，對實施主體出資部分給予全額補助。

（二）撬動機制成效初步顯現。按照農業綜合開發高標準農田建設項目畝均投入財政資金1500元和人民銀行基準利率測算，采用貼息方式（前三年為寬限期、還息不還本，從第四年開始等額本息還款），每畝地實施主體自籌資金300元、貸款1200元，期內中央財政累計每畝貼息額為：5年期貸款162元、10年期336元、15年期539元。如果采用補助方式，中央財政畝均補助標準約500元。據此測算，相對于傳統投入方式，通過貼息或補助，可帶動3～9倍的銀行貸款和資本金投入。在這種機制下，國家開發銀行等金融機構既較好地落實了強化支農惠農和穩增長惠民生等政策要求，又在財政貼息的保障下拓展了業務領域，均表現出較強的積極性；廣大農業產業化龍頭企業和農民合作社等農業新型經營主體對這種投融資模式普遍表現出強烈需求和濃厚興趣，在較短時間里申報了一批優質項目；各地農發機構正與三家金融機構密切配合，積極做好試點項目的篩選、推薦和申報等工作。江蘇、湖南、吉林等省已對8個申報項目進行了可行性論證，項目合計融資需求8.9億元，可規劃建設高標準農田近60萬畝，顯示出良好前景和廣闊空間，有待繼續大力推進。

三、創新投融資機制是新常態下推進高標準農田建設的多贏之舉和創新之策

從試點情況看，創新投融資機制，撬動金融和社會資本投入高標準農田建設工作適應了經濟發展新常態和“三農”發展新形勢，建立了農業基礎設施建設新的投融資機制，雖還處于探索推進階段，但在各方緊密合作和共同努力下，已取得初步成效，顯示出較強生命力，政策效應日益顯現放大。

（一）培育新型經營主體，加快構建現代農業經營體系。創新投融資機制，推進高標準農田建設，將農民合作社、家庭農場、種植大戶和農業產業化龍頭企業作為重點扶持對象，在新型經營主體和金融機構之間搭建了融資合作平臺，降低了金融和社會資本投入“三農”領域的風險，有效破解了新型農業經營主體“融資難、融資貴”等瓶頸制約，加快形成規模化經營優勢和產業化發展格局，快速壯大新型經營主體整體實力，在夯實農業發展基礎、確保國家糧食安全的同時，推進構建現代農業經營體系，加快現代農業發展。

（二）推進“三產”融合發展，打造農業適度規模經營平臺。在財政資金撬動金融和社會資本投入高標準農田建設中，作為建設運營主體的國有農場、農業產業化龍頭企業和農民合作社等新型農業經營主體，將按照其產業發展規劃，在加快發展第一產業的基礎上，立足當地產業特色和資源優勢，大力發展現代種養殖、農產品深加工、制成品流通和生產性服務業，延長產業鏈條，創新經營方式，推動一二三產業融合發展，有助于加快構建“新型經營主體+社會化服務+適度規模經營”的現代農業經營模式。

（三）轉變政府管理職能，市場主體作用得到充分發揮。在創新投融資機制過程中，新型農業經營主體作為高標準農田建設運營主體，集項目建設者、使用者和資產持有者于一身，實現了由“要我干”到“我要干”的根本性轉變，市場主體作用充分發揮，有利于構建高標準農田建設、使用、管護一體化的新機制，項目建設質量和運營管護水平顯著提升。政府管理職能由具體建設實施項目轉向外部監督管理，構建了新型政府管理模式，有助于項目審批、建設、運營的公開透明，有效防范了廉政風險。市場在配置資源中的決定性作用有效發揮，公共基礎設施投資的普惠性和項目資源配置效率有機統一，構建了新型公私合作機制。

（四）發揮財政杠桿作用，參與主體各得其所利益多贏。在創新投融資機制過程中，財政資金由直接投資轉變為撬動引導，財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用顯著，通過“財金結合”雙輪驅動，參與各方職能和優勢有機結合，形成了集成合力，實現了“1+1+1＞3”的多贏格局：地方金融機構依托政策支持，爭取到更多貸款指標，通過財政貼息可降低貸款風險；地方政府和農發機構利用金融和社會資金，加快了高標準農田建設，做大了支農惠農資金蛋糕；項目實施單位先期得到發展資金做大產業，壯大自身力量，并得到貼息支持。

（五）放大資金外溢效應，有效擴大內需拉動經濟增長。在經濟發展進入新常態、經濟增長下行壓力較大的情況下，財政資金撬動金融和社會資本建設高標準農田，順應了金融和社會資本追求長遠穩定收益，規避投資風險，更多投向“三農”領域的流動趨勢，形成了農業基礎設施投資洼地的聚集效應，不僅履行了政府支農惠農職責，彌補了農業基礎設施歷史欠賬，還顯著拉動了上游產業投資，開辟了新的經濟增長點，是政府實施精準調控，助推經濟增長的重要著力點，具有廣闊的作為空間。

今后，農業綜合開發將立足農業農村工作新形勢，積極適應新常態，扎實推進創新投融資機制試點工作，認真總結經驗，完善優化政策，加大改革力度，努力推動試點工作取得更大成效，大規模建設高標準農田，為確保國家糧食安全、促進現代農業可持續發展開辟新路徑。

（作者系國家農業綜合開發辦公室主任）

責任編輯/李俊宇