淺論行政指導在畜禽屠宰行業監管中的運用

(開封市動物衛生監督所 河南 開封 475000)

淺論行政指導在畜禽屠宰行業監管中的運用

宋凱

(開封市動物衛生監督所河南開封475000)

行政指導作為服務型行政執法工作的重要抓手，以其柔性管理特點逐步成為傳統行政管理手段的有效補充。自2015年畜牧系統全面承接原商務部門畜禽屠宰監管職能后，工作中將行政指導引入畜禽屠宰行業監管，對于提高畜禽屠宰行業監管水平、有效防范違法行為發生、保障群眾畜產品質量安全工作起到積極作用。同時，與工商、稅務等部門相比，畜牧部門全面推行行政指導的時間較短，實踐中仍存在指導覆蓋面較窄、指導效果不高、執法意識轉變不及時等瓶頸制約，需要采取有效措施補齊短板，以便更有效的發揮行政指導的社會效應。

一、畜禽屠宰行業監管中運用行政指導的必要性

(一)有效規避監管漏洞。畜禽屠宰行業現行監管依據主要為《生豬屠宰管理條例》、《生豬屠宰管理條例實施辦法》(商務部制定)；商務部制定的技術標準、操作規程以及農業部、省、市畜牧部門出臺的相關規范性文件。目前，《畜禽屠宰管理條例》尚未出臺，牛羊禽類的屠宰監管缺少法律支撐，能夠使用的行政干預手段有限，同時，部分標準規程較為陳舊，時間跨度較大，部分標準規程與現在的生產情況差異較大，不能對生產進行科學有效指導作用。基于畜禽屠宰行業監管依據尚不完善的現實情況，引入行政指導能有效支撐監管工作。

(二)有效豐富監管手段。畜牧部門全面承接畜禽屠宰監管職能時間較短，畜禽屠宰行業監管實踐有限，執法經驗相對欠缺。充分發揮行政指導的柔性管理優勢，配合執法監管強制管理，能有效豐富監管手段和執法形式，利于形成政府部門主管、行業主體自律管理、社會輿論廣泛監督的畜禽屠宰良性共治格局。

(三)有效提升監管水平。畜禽屠宰一頭連著養殖業、一頭連著群眾的“菜籃子”，把好畜禽屠宰行業關口既能倒逼養殖業守法規范生產，又能保障群眾畜產品質量安全。行業的特殊性對監管工作提出了高標準、高要求。以承接畜禽屠宰監管職能為契機，全面運用行政指導，利于加速構建行政管理高效、執法監督有力、技術支撐科學的畜禽屠宰管理體系，系統提升行業管理水平。

二、行政指導在畜禽屠宰行業監管中的具體運用

從實踐看，在畜禽屠宰行業監管中可以運用的行政指導方式主要有8種，即提示、示范、輔導、引導、規勸、約談、建議、回訪等方式。具體運用中，可根據指導對象選用1種或多種方式開展指導業務,簡要介紹幾種行政指導運用：

(一)運用引導方式，逐步強化企業主體責任。工作中，結合生豬屠宰“掃雷行動”，在前期積極開展行政引導，對行政相對人進行法律宣傳教育，充分體現了服務型行政執法的事前指導作用，對提高生豬屠宰企業質量安全主體責任意識，減少違法行為發生起到積極的作用。一是送達行政指導意見書。重點落實生豬進廠(場)驗收、肉品品質檢驗、病害豬無害化處理、生豬產品出廠(場)等4項記錄制度，告知發生違法行為將要承擔的行政、刑事責任。二是開展“兩書一標”活動。掃雷行動期間，向生豬定點屠宰企業送達告知書，簽訂承諾書，組織全市生豬定點屠宰企業在廠區顯著位置刷制一條“屠宰注水生豬就是違法”的警示標語，并公布監督舉報電話。三是發送行政提示短消息。充分利用畜產品質量安全短消息平臺，定期向屠宰行業從業人員發送短消息。

(二)運用約談方式，集中解決問題風險隱患。根據掃雷行動集中排查和畜產品質量安全風險隱患集中排查月活動要求，在全市開展了生豬屠宰環節集中排查活動。針對排查出的問題隱患，結合執法辦案，對部分企業負責人進行集中約談，現場溝通交流，為企業針對性提出了整改建議，使企業負責人主動認識到運營中存在的質量安全風險點和具體問題，由被動應付變主動整改，積極拿出可操作性的整改措施，切實提高了企業守法規范經營水平。

(三)運用規勸方式，防止違法行為升級惡化。在查處私屠濫宰案件時，充分發揮服務型行政執法事中事后指導作用，對發現的違法行為除了依據《生豬屠宰管理條例》依法處理外，還對行政相對人及時采取行政規勸，向其解釋私屠濫宰的社會危害以及“兩高”司法解釋規定，私屠濫宰行為情節嚴重的，要依照刑法第二百五十條的規定以非法經營罪定罪處罰，防止其違法行為繼續升級觸犯刑法。實踐中達到預期的規勸效果，從而降低屠宰行業違法犯罪的風險指數，社會效應明顯。

(四)運用輔導方式，提升行業守法經營水平。積極為行政相對人提供行政管理業務的支持與幫助，提高涉牧企業生產管理水平，切實減少違法行為發生。例如，肉品品質檢驗工作是生豬定點屠宰企業的法定義務，也是畜牧部門行政管理的重點，我們在工作中運用行政輔導方式，邀請專家對全市11家生豬定點屠宰企業的62名肉品品質檢驗人員進行現場操作培訓，輔導企業提高肉品品質檢驗水平，促進企業扎實落實法定義務，從而降低違法行為風險。

(五)運用回訪方式，倒逼監管行為規范依法。執法實踐中，對于重大案件、畜禽屠宰行業影響較大的案件以及具有共性的案件，在案件辦結后，由法規科工作人員對當事人進行回訪，了解行政執法過程執法人員是否存在違法違規行為、是否提供行政指導幫助，倒逼執法人員及時強化服務型行政執法意識，切實提高執法能力和行政指導水平。

三、制約行政指導深入推進的主要瓶頸

(一)行政指導意識不強。畜牧系統每年按照年度工作主題全面推行行政指導，但在工作實踐中基層畜禽屠宰監管人員還存在執法意識轉變不及時、服務意識不到位以及行政指導意識不強等問題。

(二)行政指導覆蓋面較窄。指導實踐中，行政指導不能充分運用到所有畜禽屠宰企業和監管全領域，行政指導的服務優勢不能充分發揮。

(三)行政指導水平不高。受行政指導實踐經驗不足、一線執法人員業務能力不強的制約，部分地方行政指導文書制作不規范、行政指導效果不理想，行政指導水平需進一步提高。

四、系統推進行政指導工作

(一)抓實一項重點。著力加強示范宣傳，利用畜牧系統信息發送平臺，定期向畜禽屠宰行業從業人員發送短消息；著力構建行政提示臺賬，結合畜禽屠宰執法工作，提示企業落實臺賬記錄、病害肉無害化處理、安全生產等應當依法履行的義務；著力突出輔導引導，在執法監督中，及時向畜禽屠宰企業開展法律宣傳指導工作，切實提高從業人員法律知識和守法意識。

(二)培育一批示范。在基層畜禽屠宰行業監管部門中選取1至2個服務型行政執法示范點，圍繞行政指導工作加大培育力度，完善工作制度機制，積極開展行政指導實踐，并全程加強督導考核，以點帶面、示范帶動，推動服務型行政執法工作整體提升。

(三)完善一套制度。一是建立行政調解制度。明晰行政調解流程，設置行政調解室，加強行政調解隊伍建設，切實運用和解、調解方式化解行政爭議。二是推行法律顧問制度。充分發揮畜牧部門法律顧問的法律支撐優勢，在畜禽屠宰行業行政指導實踐中積極引入法律顧問意見，確保服務型行政執法工作法治化、標準化、規范化。三是完善行政處罰法律審核制度。將行政指導納入執法審核，倒逼行政指導和服務型行政執法扎實開展。

(四)開展一系列培訓。堅持理論學習和指導實踐相結合，堅持集中學習和走出去學習交流相結合，堅持業務培訓和法律培訓相結合，積極開展行政指導業務培訓考核，提高畜禽屠宰行業監管執法人員的行政執法能力和行政指導水平。

[1]陸偉明,周繼超.行政指導在行政執法中的規范運用:以重慶市北碚區實施行政指導為樣本[M].知識產權出版社,2012(12).

[2]施湊寶,張翔.談行政指導在衛生監督管理中的作用和應用原則[J].中國公共衛生管理,2009(2).

宋凱(1990.10-)，男，漢族，開封市人，助理獸醫師，大學本科，開封市動物衛生監督所，研究方向動物(動物產品)檢疫和執法監督。