試論行政決策聽證的功能

許江濤

摘要：行政聽證制度是隨著行政權不斷擴張應運而生的，近年來，我國在重大行政決策中也引入了聽證制度。行政決策聽證的功能是指該項制度設計并運行時能達到的效果目的。本文從四個方面對行政決策聽證的功能進行論述，一是實現行政民主化的功能；二是決策信息的收集功能；三是協調平衡利益的功能；四是決策宣傳及接受功能。

關鍵詞：行政聽證；行政決策；功能

行政決策聽證的功能是指該項制度設計并運行時能達到的效果目的。可以說不同聽證制度的定位及設計的不同的，因此其功能和作用也是不相同的。

一般聽證分為三種類型：即立法聽證、司法聽證和行政聽證。立法聽證的目的主要在于保證立法的民主性和科學性，保障社會公益，其已具備了民主的前提，聽證的形式是保障這種民主的實現。司法聽證主要涉及爭議當事人雙方，其功能更傾向于保證爭議的解決，保障當事人雙方矛盾的化解，這都是在公正的程序中實現的。

行政遵循首長負責制，行政決策必然也與立法不同，其決策機關不是人民代表機關，這使其民主性天然不足。行政決策聽證屬于行政聽證，但僅僅是其中的一種，這使得行政決策聽證的功能不能僅用行政聽證的功能涵蓋。行政決策類與決定類相比，有著一定的會議制度使其具有很大的自由裁量性，針對范圍廣泛的特點也使得決策會具有更大的裁量范圍，從而用來協調更廣泛的各方利益。比如，屬于行政決策類的價格聽證與屬于行政決定類的行政處罰聽證在功能上就會表現出明顯的不同。通過二者比較，更能理解行政決策聽證的功能區別與其他行政聽證的特殊性。決定類聽證的首要作用在于保障依法行政，保護行政相對人的合法權益。在這種前提下，只有其本身權益與具體行政行為有關的人才能申請決定類聽證，與具體行政行為無關的人不可能申請此種聽證，而且行政相對人申請聽證的目的自然主要是維護自己的合法權益。而在行政決策聽證中，行政決策聽證的功能一方面在于為公民提供參與機會，使行政決策盡可能廣泛反映民意，另一方面在于防止行政專制，使行政決策盡可能合理，包括平衡社會各不同群體、不同階層人們的不同利益，以及盡可能避免決策可能帶來的消極作用和負面影響。可見它們的功能是有所區別的，具體而言，可以將行政決策聽證的功能分為四個方面來討論。

第一，實現行政民主化的功能。“為了給予不同利益和力量以制度性的表白途徑，使利益沖突能達成某種程度的共識，現代民主國家均設立法規聽證制度，以公共和理性的溝通途徑來化解沖突，尤其賦予利害關系人參與表達意見之機會，使人民能直接參與決策機制，實現人民直接民主。”①這一點是行政決策聽證制度的首要功能及設置目的，也是整個行政聽證制度的最重要功能。民主的本質就是由人民當家作主，凡屬人民自己的事，由人民自己決定。這是民主的最直接表達方式，也是一個充分民主的國家所應追求的目標。但是在現代的社會中，利益群體不斷增多，各種需求日趨多元化，僅僅依靠民選的立法代表已經越來越難以充分反映公眾的不同利益要求。建立一種能夠更加準確反映公眾意愿和要求的制度，即以代議民主與公眾直接參與相結合，以公眾的直接參與彌補立法代表在反映民意方面不夠充分的不足和缺陷，這才使得立法聽證制度應運而生。隨著現在社會生活的復雜化和各種相互間活動的高速化，有時通過立法機關立法的嚴格程序耗時過長，難以滿足行政管理靈活高效性的需求，因此行政機關依議會的授權立法和依職權立法迅速發展，行政立法迅速增長。但從一方面來說，行政機關有關的人員不是民選代表，創建者們往往易于從職權行使的便利性和有效性來考慮，而對權力運行的法律規制的考慮似嫌不夠，難以保持公平的心態。行政機關的決策機制是首長負責制，不是民主表決，追求的是行政效率優先兼顧行政公平。因此，在行政立法過程中，建立行政立法聽證制度可以使民意得到充分而直接的表達，有利于實現直接民主，防止行政立法專斷。這種狀況成為行政聽證產生的一個重要背景，也促使行政決策聽證制度在行政聽證制度下不斷受到重視，體現出自身獨有的特性。由于行政決策聽證涉及的事項重大，涉及面廣泛，可以說，行政決策聽證制度比行政決定類聽證更能體現出其行政民主化的功能。

第二，決策信息的收集功能。行政決策的做出首先必須建立在完備的信息收集及分析的基礎上，這也是行政決策信息準確的原則要求。而現代社會又是一個信息社會，決策過程中會涉及到各種不同的重要信息來源。行政決策聽證程序正是一種全新的、高效的信息收集方式，并具有自身特殊的優勢。第一，它大大擴展了對決策信息的獲得途徑。行政決策聽證為不同利益群體代表提供了一個不同意見正面交鋒的場所和機會，決策者可以同時獲得兩種以上反映不同利益群體的對立信息；而且由于不同意見間的辯論，有可能在交鋒意見深化過程中激發更多的不同意見，使得決策者獲得更多的信息。第二，它還有助于提高收集信息的質量。聽證代表都是聽證組織者按照一定標準選擇產生的，不僅具有表達意見的自覺性，而且往往具有較強的表達意見能力，其綜合素質往往高于其他方式中的信息提供者。因此，他們所表達意見的質量有可能較高，而且各方代表（包括專家）所表達的意見有可能在交鋒意見深化的前提下，提高所傳遞信息的質量，是各類決策信息中更有價值的決策信息。第三，它有助于決策者的采納。行政決策聽證程序是一種制度化的決策信息的收集方式。按法律規定，組織機關負有將聽證會上表達的各方意見整理并提出正式處理意見的義務。因此，行政決策聽證程序的建立不僅僅是增加了一種收集信息的途徑，還為這類意見進入決策方案提供了制度上的保障。

第三，協調平衡利益的功能。行政決策因其特殊性，涉及范圍程度廣泛，是一種涉及個人利益與社會公共利益、不同利益群體間利益的平衡與傾斜的公共決策問題。又加上現在社會生活的復雜化，各種利益群體增多，利益間的矛盾沖突也隨之增長。而行政決策的過程要求其必須是一種各方利益協商與協調的過程，決策的結果應當是一個各方利益平衡與妥協的方案。行政決策聽證程序在制度上為各種利益群體提供了一個表達群體利益的場所和機會。聽證參加人基于其所代表的利益群體的利益，通過闡述自己的觀點，反駁他人的主張，使決策者充分了解各種利益之間的矛盾，這為決策者在決策最終形成時如何協調、平衡各方利益，提供了重要的參考。

第四，決策宣傳及接受功能。行政決策聽證會是一種非常有效的宣傳手段，通過聽證參加人和旁聽人員的參與，以及大眾傳媒的報道，有助于社會公眾了解即將發布的重大決策的內容，爭取更多的社會認同。在行政決策聽證的過程中，公民廣泛參與其中，充分發表意見，不僅宣傳了該項決策的內容，而且增強了公民的認同感，使他們感覺到該決策是自己直接參與制定的，是自己的需要而不是別人強加于自己，因而，也就會更加自覺地遵守，并且促進將來決策結果的推行，從而減少了將來決策執行中的成本及阻力。

【注釋】

[1]張劍生.行政程序法比較研究[M].杭州：杭州大學出版社，1997 ：148+186.