后巴黎時代氣候變化公約資金機制的構建

潘尋　朱留財

摘要：氣候變化公約資金機制是串聯全球開展應對氣候變化行動的紐帶，也是通過國際合作實現“2℃”乃至“1.5℃”溫控目標的關鍵支撐。多年來，由于發達國家和發展中國家在是否依據歷史責任劃分履約義務上存在根本分歧，公約資金機制面臨多渠道并行、運行規則多樣化、資金使用分散、運行效率偏低、績效評估欠缺等問題。本文對氣候變化公約締結20余年來各資金機制的產生和運行進行了系統梳理；對其存在的不足以及在全球氣候融資體系中面臨的挑戰進行了剖析；并基于《巴黎協定》資金案文描述和履約要求，圍繞氣候資金從籌集到最終績效產出全過程，就如何構建未來氣候變化公約資金機制進行了統籌規劃和設計。在機制建設層面，通過出資分攤機制以及公約下集中式管理平臺的構建，確保氣候資金的充足性、可預見性以及對公約的責任性；在運行操作層面，通過各渠道重點業務領域及國別資金分配體系的優化，推動氣候資金的公平性和有效性；在資金使用層面，通過受援國氣候資金統一管理實體和監督評估體系的建立，提高氣候資金的國家主導性和環境效益。未來，公約資金機制仍將是全球開展應對氣候變化國際合作的主要渠道，在《巴黎協定》達成、綠色氣候基金正式運行、國際氣候制度重新構建的背景下，利用資金機制推動發達國家履行公約義務，切實向發展中國家提供資金、技術和能力建設支持，對確保公約各要素的全面性和平衡性，推動全球應對氣候變化行動開展，強化發展中國家集團統一立場都有著重要的現實意義。

關鍵詞 ：氣候公約；資金機制；巴黎協定；綠色氣候基金

中圖分類號：X24；F062.2

文獻標識碼： A 文章編號： 1002-2104（2016）12-0008-06

氣候變化是當今人類社會面臨的最嚴峻的全球性環境挑戰之一，涉及到各國社會、經濟發展的根本利益[1-2]。由于各國在應對氣候變化行動中的歷史責任不同、資源分配不均、能力差異顯著，需要建立合作共贏的全球氣候治理體系，通過國際氣候資金機制有效整合、調配資金資源，提升全球應對氣候變化的能力[3]。

聯合國氣候變化框架公約（以下簡稱“公約”）資金機制指發達國家締約方根據公約要求向發展中國家締約方提供資金的組織及運作規則，具體說就是關于如何行使氣候資金管理權、分配權與使用決策權的問題[4]。公約第11條要求該機制應在締約方大會（COP）的指導下運行，并由COP決定該機制相關政策、業務領域和資格標準。2015年年底召開的COP21通過《巴黎協定》（以下簡稱《協定》），就2020年后全球應對氣候變化行動做出框架性安排；2016年4月22日，《協定》高級別簽署儀式在紐約聯合國總部舉行，175個國家領導人或代表簽署了這份關于氣候變化的首個全球性協定，開啟了以公約為指導的“自上而下”體制和以《協定》為基礎的“自下而上”體制相結合的交互式全球氣候治理新模式。同《協定》在推動全球減排行動中所展現出的“雄心”相比，資金機制所取得的進展有限，既未就發達國家實現至2020年每年1 000億美元的資金動員目標規劃出清晰路徑；也未就綠色氣候基金（GCF）正式運行后各資金機制業務領域及優先活動內容進行統籌協調。未來，如何不斷提高氣候資金對COP要求的響應性、拓展氣候資金渠道、擴大氣候資金規模、優化氣候資金分配、提高氣候資金國家主導性、改善氣候資金績效仍將是公約資金機制面臨的難題。

1 現有資金機制的產生及運行

20世紀90年代以來，為督促發達國家切實履行氣候資金承諾、有效推進氣候變化國際合作，國際社會在公約內相繼建立起一系列多邊資金機制，20余年間為發展中國家提供了總額超過165億美元的資金支持，在幫助發展中國家提高履約能力、推動節能減排行動、完善政策法律框架、引進先進技術等方面發揮了積極作用。此外，發展中國家通過參與各資金機制的治理和業務運營，有效呼應了在公約談判中的整體立場，提高了在全球氣候治理進程中的話語權。然而，在全球地緣政治關系不斷變化、世界經濟曲折復蘇、全球環境治理體系深刻變革和國際氣候制度重新構建的大背景下，資金機制整體發展進程也因發達國家和發展中國家在氣候責任問題上的根本矛盾而遲滯。

1.1 全球環境基金

全球環境基金（GEF）的成立標志著20世紀90年代以后，發達國家在環發領域向發展中國家提供資金援助朝著常態化、機制化的方向轉變。GEF在1996年COP2上被確定為公約資金機制之一，隨后在1998年COP4上被再次委任并延續至今。如表1所示，GEF支持項目以減緩為主，并推動受援國開展氣候變化信息收集、應對措施評估等適應類活動。除此之外，作為公約指定的首個資金機制，GEF承擔著支持發展中國家編制國家信息通報（NCs）、雙年更新報告（BURs）、國家自主貢獻（INDCs）等能力建設活動。GEF強調自身在全球氣候融資體系中的獨特優勢在于：完善受援國的相關政策和法規，推廣低碳技術和氣候抵御技術，加強受援國機構能力和決策流程，并建立了多利益相關方決策機制[10]。然而，GEF并非氣候公約專屬的資金機制，其同時承擔著生物多樣性、荒漠化等多個國際環境公約的資金管理職能，因此在投入和專業性方面明顯不足；此外，GEF主要基于受援國能力和環境效益對資金進行分配，大部分資金流向發展中大國，因此最不發達國家和小島國普遍對GEF缺乏信任，不愿其在公約資金機制內發揮主導作用[11]。

1.2 適應基金

為加大對發展中國家適應活動的資金支持力度，2001年舉行的COP7正式啟動適應基金（AF）的籌建工作，其資助對象包括低洼、低海岸帶、沙漠化、脆弱生態系統發展中國家。AF的獨特優勢在于：一是資金來源的多樣性，除清潔發展機制（CDM）核證減排收益分成和發達國家捐資，還包括投資收益、私營業主捐贈和個人網上捐贈；二是運行模式具有一定的創新性，鼓勵受援國越過國際執行機構直接獲取資金，縮短了項目準備時間，提高了受援國國家自主權和資金撥付速度。但是，AF的資金規模因《京都議定書》第二承諾期鎖定的減排承諾缺乏力度而受到嚴重威脅，導致目前AF審批、規劃新項目的步伐明顯放緩。