農村土地信托流轉法律制度的現狀、困境和建議
——以安徽省含山縣土地信托流轉的實施為例

姚曄

（安徽建筑大學法政學院 安徽合肥 230601）

農村土地信托流轉法律制度的現狀、困境和建議
——以安徽省含山縣土地信托流轉的實施為例

姚曄

（安徽建筑大學法政學院 安徽合肥 230601）

現行《土地承包經營權法》對農村土地流轉方式作出了明確的規定，以土地信托為標志的法律制度是對傳統土地流轉方式的有益補充。在實踐中，農村土地信托法律制度已經得以實際運行，然而仍存在著法律意識、信托市場、法律程序與實體權利等現實困難。文章針對土地信托在農村實際流轉中面臨的現狀及困境，提出完善農村土地信托流轉的配套法律法規、合理發揮政府職能、建立統一的土地監察人制度、加大法律宣傳和司法救濟等合理化建議。

土地信托；法律制度；實施

一、農村土地信托法律制度的現狀

（一）農村土地信托法律制度的總體狀況。土地作為重要的不動產關系著人類生存與發展，古今中外，任何一個國家或政府都對土地的管理非常重視。農村土地承包經營權的流轉是實現農村土地資本市場發展的基本條件。傳統的流轉方式主要是轉包、出租、互換、轉讓、入股等。隨著社會和市場的不斷發展，信托制度在其理財方面具有很多優勢，將其與我國農村土地資本市場的發展結合在一起，不僅僅是一種制度上合理可行的、合規合法的創新，而且勢必會為我國農村土地資本市場的加速發展添姿加彩。

從信托制度發展的起源來看，大陸法系和英美法系都承認土地可以作為信托財產。依照我國現行法律，土地所有權具有法定性本屬于禁止流轉的財產。但我國土地承包經營權又是一項可以流轉的權利并構成了農村土地資本市場的基礎。我國的《土地承包經營法》中規定允許以“轉包、出租、互換、轉讓以及其他方式流轉”。雖然目前的相關法律條文并沒有明確規定土地承包經營權可以以信托方式流轉，但信托流轉的方式可以歸類為上述的其他方式。

具體而言，以安徽省含山縣為例，截至2014年底全縣耕地流轉總面積達到了24.78萬畝，新增耕地流轉面積達4萬畝，占全縣二輪承包耕地總面積50%以上。含山縣政府與中信信托合作試點開展農村土地承包經營權信托流轉，并簽訂了當時全國規模最大的單筆土地流轉信托協議。該信托項目涉及含山縣運漕鎮、陶廠鎮和清溪鎮3鎮9村共計19514畝土地，流轉期限為11年。

從土地的信托流轉的程序來看，主要有兩個過程：一是將土地承包經營權做為信托財產的信托過程；二是對成為信托財產的土地承包經營權進行租賃的過程。中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1401期是含山縣第一單，也是當前全國單筆土地流轉面積最大的土地信托項目。馬鞍時市農委前期特邀請中信信托有限責任公司投資銀行部到含山縣大平油脂公司就農村土地信托流轉項目進行考察和洽談，經中信信托派出風險管理專業團隊赴大平公司對其生產經營和財務狀況進行盡職調查后，中信信托與大平油脂公司簽訂了相關的信托貸款合同。隨后，中行馬鞍山分行認購了大平油脂有限公司與中信信托合作的信托產品。

就該信托計劃的模式而言，采用的是混合型結構化：信托財產由土地承包經營權財產權和信托資金共同組成。農戶的土地承包經營權先委托給村委會進行管理，村委會將其集中位于含山縣三鎮九村共計19929.8畝土地項下的土地承包經營權流轉給受托人，作為委托人交付的信托財產，認購受托人發行的中信?農村土地承包經營權集合信托計劃1401期信托計劃項下A類信托單位。同時中信信托公司發起設立“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1401期信托計劃”募集信托資金。信托資金專項用于安徽大平油脂有限公司全資子公司含山縣九道現代農業有限公司從事種植業的生產經營活動。中信信托有限責任公司將信托計劃項下的土地承包經營權出租給含山縣九道現代農業有限公司。含山縣九道現代農業有限公司將信托流轉的土地進行現代化改造，改造完成后形成300—500畝的模塊化農田，交由家庭農場、種田大戶、專業合作社等承包和管理，并提供資金、農資、農技和農機上的支持，所有土地用于綠色無公害油菜和水稻的種植，出產的農產品全部由大平油脂協議收購，用于該公司菜籽油和稻米油的生產和壓榨。信托計劃采用代理的模式將土地收益分配給農民，并根據區域內確權情況由當地政府向農民提供中信信托認可的土地收益權憑證來保障農民的財產性收益。

（二）農村土地信托法律制度呈現的特點。

1.委托人不享有土地信托的所有權。根據我國的法律規定，土地是屬于國家和集體所有，也就意味著我國的土地信托流轉只能是在堅持集體所有制和土地承包經營權不變的情況下，通過一定的程序，依法將土地的使用權流轉出去。雖然我國的《物權法》明確將土地承包經營權視為物權，但物權的核心權利——處分權，土地承包者卻并不享有。所以，在我國的土地信托流轉過程中，委托人并不享有對信托財產的所有權。

2.法律對土地信托有最長期限的限制。我國的《土地承包法》對不同用途土地的承包期限都做了具體規定，其中用來種植農作物的耕地為30年，草地為30—50年，林地為30—70年。所以，即使作為委托人的承包戶有權自行約定土地信托年限，但不得超過法律規定的最長期限，不得超過承包戶剩余的承包時間。如果約定的土地信托期限超過了承包期剩余的時間，則是無效約定。

3.土地信托不得改變農業用途的性質。保護農業土地尤其是基本農田是我國的基本國策。土地資源的多樣性和稀缺性在各個發展階段都有復雜且繁瑣的權屬制度和法律關系，這種多層次的土地法律關系為信托制度的產生提供了現實基礎和制度依據。[1](P33)在農村土地的信托流轉過程中，對于土地的承包者和經營者來說，不得隨意改變土地的農業用途，這既是一項強制性規定，更是一項法定義務，土地的承包者和經營者都必須嚴格遵守，嚴格履行。

4.土地信托機構承擔的是服務職能。一般而言，信托業的主要職能為社會福利、社會投資、中介服務、融通資金、財產管理等。我國現階段農村土地信托機構的主要承擔的是服務職能：第一，對土地信托前的信息進行公示；第二，對土地的供求狀況進行登記；第三，向農民詳細解讀土地信托流轉過程中的相關政策，回答其提出的咨詢；第四，對合同的簽訂進行指導并對土地信托后的糾紛進行調處、提供后續相關的服務。

二、農村土地信托法律制度面臨的困境

（一）農村部分土地尚未確權或不準確。清晰的產權和明確的權責是土地使用權的基礎。而土地確權又是土地信托流轉的前提，乃至決定土地信托能否成功運作的關鍵。就法律技術層面來說，土地沒有確權，土地信托流轉就存在著巨大的法律風險。從當前我國農村的現狀來看，一方面由于人力和時間成本的過高，農村土地確權工作開展緩慢，其推進效果并不理想，仍存在著大量的土地未進行確權登記。另一方面，即使已經確權的土地，由于上一輪農村土地確權是在上個世紀90年代，受制于當時的測量精準度和其后的土地不斷變動等因素的影響，導致農村土地的實際使用面積和承包書上的面積往往不一致。

具體到土地信托流轉項目中可以發現，土地未確權在其實際效果中存在諸多問題。由于土地未確權導致無法合法的取得土地經營權證，進一步導致租賃土地的企業無法出具合法的證明或者有力的信用，嚴重地影響了企業的貸款融資。例如，含山縣土地信托流轉中參與的大平油脂公司和安徽帝元公司，均出現了因土地確權問題而無法從銀行融資貸款的情況。

（二）土地信托市場尚不健全。現階段我國土地信托市場仍有未完善之處，主要表現在兩個方面：一方面農村土地信托市場不成熟，信托信息不暢，農民咨詢無門，沒有相應的服務中介機構，在土地需求與供給信息出現極度不對稱。另一方面市場與監管又是對立與統一的，作為土地承包主管機關在進一步貫徹土地信托的監管職能層面上，仍有許多在指導和管理方面可以深化的，例如，制定數據庫方案，按照相關的程序、內容、方法和要求規范有關各方，做到切實促進農民通過土地信托流轉來增加收益的組織管理能力。因此，農民進行土地信托流轉的市場乃至相應的監管措施尚需進一步健全。

（三）缺乏統一的法律及制度。依法治國的前提就是有法可依。但我國土地制度自確立以來，始終難以滿足我國農村土地市場的發展需求,在制度設計上存在著嚴重的滯后性。[2](P24)雖然一些法律法規對土地承包經營權流轉做出了相應的規定，我國也出臺了針對性的《信托法》，但其存在內容過于抽象、原則性過強等缺陷。[3](P56-61)在農村土地信托流轉實踐中，上述弊端體現出了缺乏統一完整的土地信托法律法規，比如對土地的承包經營合同，信托流轉合同、土地信托流轉程序等都沒有統一的明確規定。這就造成土地信托流轉過程中的無法可依，缺乏明確有效的指引，造成程序混亂，權責不清。

（四）農民法律意識和方式欠缺。農民的法律意識直接決定了土地信托流轉中自我保護意識的強弱。同時農民的法律意識越強，土地信托流轉后的法律風險就越小。在現實中，對于很多農民來說，土地的信托流轉大部分都是口頭約定，很少簽訂合同或者辦理有關手續。即便簽訂了土地信托流轉合同，其內容、條款以及形式等也沒有做到完全符合法律規定，或者在合同中缺少明確的雙方權利和義務，或者在訂立合同的程序規范上不夠嚴謹。

福斯歷經70多年的發展，目前已成為世界最大的獨立潤滑油生產商。福斯中國目前是中國汽車制造業最重要的潤滑油供應商，在國內OEM用油市場上占據領先地位，市場占有率始終保持在20%以上，先后為上海大眾、一汽大眾和上海通用等著名汽車公司提供汽車發動機初裝油、售后服務用油及齒輪油等產品。同時，也為這些公司提供生產加工用油及設備用油。

三、完善農村土地信托法律制度的建議

（一）完善我國農村土地信托流轉的配套法律法規。就國內目前的情況來看，還沒有關于土地信托制度的專門法律，農村土地信托流轉也處于各項條件尚未成熟完善的狀態，如果相關部門能夠做到從實際出發，實事求是，針對具體情況具體分析，制定相關的法律和實施細則[4](P62)，必將促進整個行業的穩健發展和巨大進步。

1.《土地管理法》中適當延長承包期限。農作物從投入生產到產生收益一般來說有其周期性，這就需要一個較長的時間。而承包土地時間的長短則直接決定了土地信托投資者的信心和力度。土地信托制度將大量零散的土地集中，種植大戶或承包大戶投入大量的人財物進行農業生產，如果承包期限過短，必然損害其積極性，從而阻礙土地信托流轉的推廣。現行的《土地管理法》在我國已經頒布實施十多年了，而隨著我國經濟發展和社會現狀劇烈變化，應充分考慮農村市場資本化的需要，將其中的部分條款加以修改。比如，適當延長《土地管理法》中關于土地承包經營權三十年期限的規定，以增強信托機構的投資信心和投資力度，促進我國土地信托流轉的長效發展。

2.在《農村土地承包法》增加土地信托流轉為法定流轉方式。自2003年我國正式頒布實施《農村土地承包法》以來，該法在維護農民權益、保障農民土地承包經營權、指導農民進行土地流轉、促進農村經濟發展方面做出了不可磨滅的貢獻。然而，《農村土地承包法》僅僅規定土地可以以轉包、出租、借用、互換、轉讓、入股等方式進行流轉，并沒有明確規定土地可以以信托的方式流轉，也沒有具體的關于土地信托流轉方面的相關詳細規定。近年來，我國越來越多的地區進行土地的信托流轉試點，逐漸取得了一些進展和成績，信托在土地流轉過程中發揮的優勢也越來越被人們所認可。因此，筆者認為，應當將土地的信托流轉作為一種法定的流轉方式，增加具體操作過程中的細節規定。為農村土地信托流轉的開展提供立法上的保障和實踐上的規范指導。

3.《信托法》中制訂農村土地信托特別法。盡管《信托法》已經頒布實施，但現實案例中仍存在大量農民土地流轉行為與法律脫節的情形。上述情況的出現與農民法律意識薄弱，文化水平不高等因素有關，但更多的是應該從我們的立法、法律的宣傳普及程度和執法水平等方面尋找原因，土地信托流轉離不開我國農村經濟發展和地方政策上的支持。[5](P1-8)我國現有的《信托法》存在內容過于原則，實用性不強等現實問題，不僅不利于我國土地信托流轉的推進和發展，乃至阻礙了整個行業的信托發展。

現階段，我國還沒有土地信托法，并且農村土地信托流轉處于各項條件尚未成熟的發展階段，因此，筆者建議國家可以授權各地根據實際情況制訂實施細則，特別是關于土地信托紅利的確定依據、土地信托經營業務的稅費制度等，為不同地區不同情況的土地信托流轉提供確切的依據和切實的保障，使其更加有序、更加健康穩定的發展。

（二）合理發揮政府職能，補充土地信托制度。前面已論及農村土地信托流轉的法律法規尚不完善，例如，土地信托流轉中如何確定雙方的權利和義務，如何分配利益等核心內容都找不到明確的法律條款。因此在法律尚未修訂的情況下，筆者認為，政府可以因地制宜，制訂出適合本地區實際情況的土地信托流轉細則，做到有針對性的指引農民土地信托流轉，信托登記、信托監管。同時，政府各相關的職能部門包括漁、林、農業等可以嚴格收集、整理、分析日常信息數據，并及時進行更新，為土地信托的流轉和經營提供準確的依據和切實的保障。

（三）建立統一的土地信托監察人制度。我國《信托法》第六十四條規定：“公益信托應當設置信托監察人”，但對于一般的信托行為卻沒有規定信托監察人的設置。由于我國目前的農村土地信托缺乏對政府行政權力進行制約的專門機構，導致農戶利益或者信托機構利益均有可能面臨被侵犯。信托監察人作為公益信托的特殊主體，其主要權利包括兩項，一是監督權，監督受托人的信托行為，例如受托人做出的信托事務處理情況及財產狀況的報告等；二是訴訟權，在農村土地信托法律關系中，委托人因其自身能力和其對受托人的不正當土地信托行為控制有限，難免會出現一些不必要的損失。這種情況下，土地信托監察人有權以自己的名義向法院起訴，保護信托當事人的合法利益，保障委托人實現信托目的。因此，筆者認為，應當在信托法制度下，建立統一的具有專業資質的信托監察人制度。

（四）加大法律宣傳，暢通行政與司法救濟渠道。農民的法律意識強，信托合同簽訂的過程就會更加的規范，土地的后續管理工作就更加容易開展，土地信托流轉后的后患就少。國家立法機關要加快并頒布相關的土地信托法律法規，行政機關要加大土地信托相關法律的宣傳指導。在農村地區營造一個良好的法律環境。

同時農民屬于弱勢群體,發生土地糾紛時,在國有公司等信托關系中具有強勢地位的主體面前,農民往往會感到無助。政府設立專門的法律援助機構,為農民提供行政救濟，顯得尤為必要。

司法救濟屬于事后救濟,包括刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟。土地承包經營權信托流轉的司法救濟中在農民與政府產生矛盾的時候，地方政府會干預司法，使得司法很難做到公平公正,農民權益得不到充分保障。司法救濟是農民維護自身權益的最后一道救濟方式。對于司法公正來說，必須在程序上和實體上都保持公平公正。其中，最關鍵的就是法官的公正。根據土地信托的具體案例，法官公正的前提是在農民、企業與政府三者之間保持中立，盡可能降低行政干預的不利作用；同時為了避免農村法院“重實體、輕程序”“重權力、輕權利”的情況，法院須切實對當事人權益保障以及程序公平進行完善。

四、結論

鑒于土地信托流轉在我國尚處于試點階段,尚不能全面闡述該問題，論文僅以含山縣土地信托流轉的個案來分析，總結出土地信托流轉在農村中的一些可能普遍性的法律問題。

我國農村土地信托流轉必須在一定的條件下實施，須以現有土地產權制度為基礎，以完善的法律法規框架和農村土地市場化為前提。在土地流轉的發展過程中，農民落后的法律思想，法律法規的不完善，市場機制的不健全，農村滯后的保障制度等因素都制約著土地信托流轉的發展。

[1]許延利.我國農村土地信托制度的構建思路[J].國土資源，2008(1).

[2]袁政.論農村土地信托[D].石家莊：河北經貿大學2011.

[3]余能斌.我國《信托法》內容缺陷管窺及補正思考[J].法學，2002(9).

[4]王湘平.我國農村土地信托可行性探究[J].新聞天地(論文版)，2007(2).

[5]谷樹忠,王興杰,魯金萍,等.農村土地流轉模式及其效應與創新[J].中國農業資源與區劃，2009(1).

[責任編輯 劉金榮]

D922.32

A

2095-0438（2017）03-0034-04

2016-09-07

姚曄（1989-），女，安徽建筑大學法政學院法學系助教，研究方向：經濟法、中國法制史。

安徽省教育廳人文社科一般項目“我國農村土地信托流轉機制的法律問題研究”（SK2016JD03）階段性成果。