論我國集體土地征收中“公共利益”的界定

《中華人民共和國物權法》第42條明確了征收集體土地必須是為了“公共利益”的需要，但何為公共利益，公共利益的界限又是什么，法律卻沒有給出明確的答案。這使得在實踐中，很多地方政府打著公共利益的幌子，將集體土地征收后用于商業開發，獲取高額利潤的行為。這些行為不僅損害了農民的利益，也破壞了政府的形象。

一、公共利益”之哲學內涵

“公共利益”的概念，并不只出現在法學著作中，對于其的哲學探討，在西方有邊沁的功利主義和羅爾斯的正義論等諸多觀點。被稱為“功利主義之父”的哈奇遜在其《論道德上的善與惡之觀念的起源》一書中就指出，“凡產生最大多數之最大幸福的行為，便是最好的行為，反之，便是最壞的行為。”[1]羅切斯卻認為，“在一個公正的制度下，沒有人從他在天然資產分布的任意位置或他在社會的任意位置上得到或失去利益，而不給予或接受作為回報的補償優惠。”[2]但是，這些哲學意義上的探討，都沒有回答，“在社會利益高度分化的情況下，如何使“公共利益”成為一個有用的、可操作的法律概念”[3]？具體到本文，如何界定為了“公共利益”而實施征收行為？

二、公共利益的界定

在西方的土地征收相關法律體系中，為了公共利益的目的是土地征收的唯一理由。如前所述的美國憲法第五修正案，又如法國1977年制定的《公用征收法典》等。這些征收制度雖然各有不同，但基本上都具有“四公”特征，即“在土地征收目的上堅持公共利益標準；在土地征收補償上堅持公平補償標準，在土地征收制度中著重賦予被征地者以各種公權利，以公權利為本位構建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運用嚴格的程序制約國家土地征收公權力。”

我國的土地制度是建立在公有制基礎上，與建立在資本逐一私有制基礎上的土地征收制度必然存在巨大的差異，但西方的土地制度經過了幾百年的發展，已經形成相對科學、完善的體系，對我國集體土地征收制度的建立有著非常重要的啟示。

（一）在法律中明確“公共利益”的范圍

在目前我國的實踐中，土地供應均是由政府統一征地、統一供應。政府利用低價征地、高價出讓來獲得土地差價，縱容或參與暴力征地，不僅增加了行政成本，還損傷政府公信力。因此有學者認為，“在一個成熟的土地市場，應該是公益的歸公益，市場的歸市場。公益性用地由政府負責征地，而非公益性用地應該通過市場交易取得，即購買者直接與土地使用權人或所有權人協商購買。”

這種觀點是不符合我國的國情的。因為我國實行土地國家、集體所有的二元制，根據《土地管理法》第43條的規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”這就是說，普通的建設單位是不能直接與集體土地的所有者交易購買土地的，而只能通過政府出面將集體土地征收為國有土地，因此，集體土地所有權的轉移事實上只能通過征收行為轉讓給國家，且這種轉移是不可逆的。因此，解決問題的根本途徑還是約束政府的征收行為，嚴格界定“公共利益”的范圍，防止權力濫用。

“合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。”有鑒于此，筆者建議：

第一，應在法律條文中進一步明確“公共利益”的內涵。鑒于“公共利益”界定的復雜性，可以首先將其法律本質、法律特征等加以描述，而暫不采用列舉的方式，以免“掛一漏萬”或流于形式；然后通過司法解釋、行政規章等對其做進一步的規定。

第二，應設定“公共利益”的解釋機關。我國是成文法國家，不能像美國一樣形成判例，對行政機關對于“公共利益”的解釋作出確認并產生法律約束力，但又要防止行政機關濫用權力，最好的方法就是對哪些行政機關有權決定“公共利益”的范圍，哪些機關對行政相對人對征收土地行為目的提出的質疑有審查判斷權作出規定。

（二）建立公共利益目的審查制度

美國最高法院曾在Bermanv.Parker案中申明：“在立法領域，立法機關，而不是法院，才是公共利益的守衛者……只要立法目的屬于國會的職權范疇，通過征收來達到這一目的就是完全允許的。”這里的公共利益確認機關是“立法機關”，而不是“行政機關”。行政機關作為行政管理者及行政行為的最終做出者，其作出土地征收的決定，固然是為了行政管理的需要，但不可否認，有時可能存在“私心”，因此，由行政機關決定征收的“公共利益”性是不可靠的。

自然，我國是社會主義成文法國家，且地大物博、人口眾多，不能照搬美國的經驗，但美國最高法院的這段判詞還是能帶給我們很多啟示。

根據我國憲法，全國人民代表大會及地方各級人民代表大會及其各自的常務委員會是立法機關。在我國現行的集體土地征收法律法規中，征地決定的作出、征地補償方案的擬定、征地糾紛的裁決都是由各地政府負責實施并逐級報送國務院審批的，其中并未涉及人民代表大會及其常委會。但是，我國是實行民主集中制的社會主義國家，人民才是國家的主人，人民代表大會作為人民行使權力的機關，是完全有權利、也有能力對集體土地征收行為的目的合法與否作出決定的；并且，如果征地是為了“公共利益”，也就是說該征地行為會使該轄區內的至少大多數人民受益，如此，人民代表更有權利了解該征地行為。

因此，筆者建議，應建立一套公共利益審查機制，對地方政府做出的集體土地征收決定的行為進行審查，由人民代表決定政府的征地決定是否符合公共利益。該機制可以包括事前的審查，即政府在公布征地事項，擬定補償方案前應將征地的目的、用途、規劃等報送人大或人大常委會，由其對征地的目的作出初審并形成意見；也可以包括事后審查，即征地行為作出后，如果被征地農民對該征地行為向人大或人大常委會提出異議，啟動審查機制，如果審查證實政府該行為不符合公共利益的目的，則應責令停止該行為。

參考文獻：

[1]參見《西方倫理學名著選輯》，商務印書館，1996年版，第807頁.

[2]John Rawls， A Theory of Justice （Harvard University Press 1999）， Chapter2， Section 17.

[3]張千帆.《“公共利益”的構成——對行政法的目標以及“平衡”的意義之探討》，載《比較法研究》，2005年第5期.

作者簡介：

董娟，天津市東麗區人民檢察院預防科科長。