信息公開行政訴訟研究

趙虎

摘 要：自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱條例）實施以來，我國各級法院受理的政府信息公開行政訴訟案件數量逐年攀升，尤其是2015年5月1日立案登記制改革后，本文作者對現狀進行分析

關鍵詞：政府信息公開；行政訴訟；信息公開

信息公開，是指國家機關和法規、法規及規章授權和委托的組織，在行使職權過程中，通過法定形式和程序，主動向社會公眾或依申請向特定的人或組織公開的制度（來自百度）。本文涉及的政府信息僅限于行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式保存的信息（條例第二條），不包括立法機關、審判機關和檢察機關的信息。

一、政府信息公開的演進

研究政府信息公開，我們必須先了解知情權（Right to Know）。這里的知情權不同于《消費者權益保護法》中的知情權，《消費者權益保護法》規定消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利。本文討論的知情權是指公民接受、尋求和獲取官方所掌握的情報信息的自由和權利（《政府信息公開司法解釋讀本》李廣宇P4）。知情權是政府信息公開制度的重要理論基礎，政府信息公開是公民享有知情權的外在表現形式。

現代知情權的立法最早可以追溯到1766年，瑞典頒布了《信息自由法》，1948年《聯合國人權宣言》第十九條規定“人人享有主張和發表意見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息思想的自由”，最有影響的是1966年美國制定的《信息自由法》（Freedom of Act），現在世界上有超過一百個國家和地區通過了或正在積極審議同類的法律。

二、政府信息公開行政訴訟案件的被告

（一）一種被告是行政機關

公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯了其合法權益，可以向有管轄權的人民法院提起因政府信息公開而引起的行政訴訟。

（二）另一種被告是與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位

教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供熱、供氣、環保、公共交通等公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的與人民群眾利益密切相關的信息，公民、法人或者其他組織認為公共企事業單位在信息公開工作中的行為侵犯了其合法權益，可以以企事業單位為被告向有管轄權的人民法院提起行政訴訟。

司法實踐中的法院已經把供水、教育等企事業單位列為了政府信息公開行政訴訟案件的被告。實際上擴大了或修改了行政訴訟法，增加了被告的范圍。

1.政府信息公開案件的立案情況

2015年4月15日，最高人民法院印發了《關于人民法院推行立案登記制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），規定行政訴訟案件立案由原來的立案審查制改為立案登記制。意見規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人、或者其他組織提起的行政訴訟、有明確的被告、具體的訴訟請求和事實根據，屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄的”應當登記立案。

司法實踐中各地法院對涉及政府信息公開的行政訴訟案件，有的法院的觀念未徹底改變，體現在收到原告的起訴書和有關證據材料后，能夠立即立案的不能及時立案，告知原告7日內法院決定對原告的起訴是否受理，顯然符合《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第一款的規定，增加了原告的訴累。

2.政府信息公開行政訴訟案件中的審查標準

《政府信息公開條例》中規定了公開的兩種形式：行政機關主動公開和依申請公開，本文僅討論依申請公開。筆者認為司法實踐中行政機關作出的政府信息公開答復應當符合以下標準：①屬于公開范圍的，按早班人要求的形式向申請人公開政府信息。如申請人要求行政機關書面答復并加蓋公章以特快專遞的形式向申請人郵寄，實踐中確實有行政機關作出書面答復后忘記或故意不加蓋公章，造成申請人無法對該答復提起行政復議或行政訴訟；行政機關亦不得以沒有預算為由要求申請人親自到行政機關獲得該答復。②不屬于公開范圍的，a：申請人申請公開的政府信息涉及商業秘密、人個隱私的，應當征求相關公司和個人的同意，并將需要征求意見的信息告知書面告知申請人，并告知作出答復的期限；b：申請人申請公開的政府信息涉及國家秘密的，應當書面告知申請人評定該政府信息為秘密的機關，涉密文件的秘密等級和保密期限。③過程性信息一般應當公開。過程性信息是指行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的信息，雖然國務院辦公廳發布的《關于做好政府信息依申請公開的意見》第二條第二款把過程性信息排除在《政府信息公開條例》的范圍之外，但《關于做好政府信息依申請公開的意見》不屬于行政法規，屬規范性文件，該規定縮小了《政府信息公開條例》的范圍，國務院辦公廳的作法也不符合立法法的要求，行政法規的解釋應由原作出行政法規的機關作出，國務院辦公廳是國務院的下設機構，不能作出與《政府信息公開條例》以公開為的原則的精神不符的解釋。《行政訴訟法》沒有規定人民法院審理行政訴訟案件可以參照規范性文件。

3.政府信息公開案件審理期限

雖然《行政訴訟法》第八十二條第三項明確規定政府信息公開案件的審理適用簡易程序，應當在立案之日起四十五日內審結。在司法實踐中有的人民法院審理政府信息公開案件的期限遠遠超過四十五天，甚至出現六個月都沒有審結的情況，該種作法不但違反了法律規定，更會由于審理時間過長使原告起訴的目的變得沒有意見。