業(yè)主委員會(huì)行政備案行為合法性之司法審查

摘 要：行政備案已經(jīng)越來越多地運(yùn)用于政府的日常行政管理領(lǐng)域，與之相應(yīng)地涉及行政備案相關(guān)的行政訴訟案件亦日漸增加，本文以業(yè)主委員會(huì)的備案為切入點(diǎn)，對業(yè)主委員會(huì)的法律地位、備案的法律性質(zhì)進(jìn)行分析，并就業(yè)主委員會(huì)備案在行政行為司法審查中的重點(diǎn)進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：業(yè)主委員會(huì)；備案；司法審查

《行政許可法》的實(shí)施，改變了我國行政審批數(shù)量過多、過程冗長的現(xiàn)象，許多行政事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)了由審批制向備案制的轉(zhuǎn)變，對構(gòu)建新型服務(wù)政府具有積極作用。作為一種相對緩和的政府規(guī)制手段，行政備案目前被廣泛使用于日常行政管理領(lǐng)域，成為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對外管理的一種重要途徑和手段。隨著商品房的增多、社區(qū)的興起、業(yè)主維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，涉及業(yè)主委員會(huì)備案的相關(guān)糾紛亦逐漸進(jìn)入行政審判領(lǐng)域，本文以筆者所在的福建省廈門市為例，重點(diǎn)闡述業(yè)主委員會(huì)的備案在行政訴訟中的相關(guān)法律問題，分析行政機(jī)關(guān)對業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案的行為在司法的合法性審查中的重點(diǎn)。

一、業(yè)主委員會(huì)備案的法律性質(zhì)

根據(jù)國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第五條第二款、第十五條規(guī)定，物業(yè)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理工作。業(yè)主大會(huì)應(yīng)當(dāng)代表和維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主在物業(yè)管理活動(dòng)中的合法權(quán)益，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的一般日常性事務(wù)，它的工作關(guān)系到物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)每個(gè)業(yè)主的切身利益。為了保護(hù)全體業(yè)主的共同利益，對業(yè)主大會(huì)的召開、業(yè)主委員會(huì)的依法成立進(jìn)行有效的監(jiān)督。同時(shí)，《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。實(shí)踐中，各地針對《物業(yè)管理?xiàng)l例》大多出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)及規(guī)章，以筆者所在的福建省廈門市為例，《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》第四條第（二）項(xiàng)中就明確由街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）負(fù)責(zé)辦理業(yè)主委員會(huì)備案工作。

我國法律法規(guī)對行政備案未進(jìn)行統(tǒng)一表述和界定，因具體備案事項(xiàng)不同，其法律性質(zhì)也各不相同，主要分為以下幾類：①審核式備案，指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章及有關(guān)文件，對相對人從事某種行為、申請某種權(quán)利或資格等進(jìn)行具有限制性管理備案的行為。只有經(jīng)主管機(jī)關(guān)備案之后，申請人才具備從事某種活動(dòng)的條件。②監(jiān)督式備案，指的是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對特定事項(xiàng)的管理和監(jiān)督，根據(jù)有關(guān)規(guī)定要求申請人向其履行備案義務(wù)，行政機(jī)關(guān)對備案的真實(shí)性、完備性、有效性進(jìn)行核實(shí)，對符合要求的予以存檔備查，不符合要求或不主動(dòng)履行備案責(zé)任的，要求申請人及時(shí)糾正，并可依法予以行政處罰。③告知式備案。申請人根據(jù)有關(guān)規(guī)定向行政機(jī)關(guān)告知有關(guān)信息、提交相關(guān)材料，由行政機(jī)關(guān)予以備案待查。

業(yè)主委員會(huì)作為一種事后備案，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，由業(yè)主委員會(huì)在成立后向有權(quán)的備案機(jī)關(guān)條相關(guān)的材料，由行政機(jī)關(guān)審查后，再?zèng)Q定是否備案。因而筆者認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)備案的法律性質(zhì)最接近于告知式備案。但因街道或房地產(chǎn)管理部門對業(yè)主委員會(huì)的成立還具有監(jiān)督指導(dǎo)之職責(zé)，以廈門市為例，《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》還明確了街道辦事處具有“指導(dǎo)、組織業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)換屆”及“指導(dǎo)、監(jiān)督業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)依法開展活動(dòng)”的法定職責(zé)，因而筆者認(rèn)為對于業(yè)主委員會(huì)備案的法律性質(zhì)應(yīng)為具有審核、監(jiān)督性質(zhì)的告知式備案。

二、業(yè)主委員會(huì)備案在行政訴訟中的司法審查

（一）是否屬于行政訴訟受案范圍

從目前的司法實(shí)踐來看，有關(guān)備案行為是否屬于行政訴訟受案范圍，是否具有可訴性，目前主要存在兩種不同觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生，業(yè)主委員會(huì)的成立與否與備案不具因果關(guān)系。備案并不是業(yè)主委員會(huì)成立的法定條件，即備案行為對業(yè)主委員會(huì)的成立及合法性不產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，備案不具可訴性，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：業(yè)主委員會(huì)往往先經(jīng)過備案，備案機(jī)關(guān)才能向其出具備案證明和印章刻制證明。如業(yè)主委員會(huì)未經(jīng)過備案，將無法取得上述相關(guān)證明，也無法獲取合法有效的印章。而沒有合法印章，業(yè)主委員會(huì)將無法向外界證明其主體資格，無法代表全體業(yè)主履行相應(yīng)的法律行為。綜上，備案行為對業(yè)主委員會(huì)的成立及合法性產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，備案行為具有可訴性。

筆者支持上述第二種觀點(diǎn)，相關(guān)部門的對業(yè)主委員會(huì)的備案行為是業(yè)主委員會(huì)取得印章，對外開展一系列活動(dòng)的前提，故對業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，應(yīng)屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

（二）業(yè)主委員會(huì)備案中司法審查的重點(diǎn)

第一、業(yè)主委員會(huì)提交的備案申請材料是否齊全。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》第三十三條亦規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，持下列文件向物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府辦理備案手續(xù)：（一）業(yè)主大會(huì)成立和業(yè)主委員會(huì)選舉的情況；（二）管理規(guī)約；（三）業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；（四）業(yè)主大會(huì)決定的其他重大事項(xiàng)?！贝送猓鞯卦诔雠_(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)及規(guī)章時(shí)，亦有部分地區(qū)對備案需提交的材料作出了進(jìn)一步明確，如《福建省物業(yè)管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起三十日內(nèi)，持下列文件向縣（市、區(qū)）人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案：（一）業(yè)主大會(huì)會(huì)議記錄和會(huì)議決定；（二）業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則；（三）業(yè)主公約；（四）業(yè)主委員會(huì)章程；（五）業(yè)主委員會(huì)委員基本情況……”作為對業(yè)主委員會(huì)進(jìn)行備案的行政機(jī)關(guān)在備案時(shí)應(yīng)審核業(yè)主委員會(huì)是否提交了相應(yīng)的備案申請材料，并且向人民法院進(jìn)行舉證。

第二，行政機(jī)關(guān)舉證的備案材料在形式上是否符合法定要求。業(yè)主大會(huì)由全體業(yè)主參加，業(yè)主委員會(huì)由業(yè)主大會(huì)選舉產(chǎn)生。故只有具有業(yè)主身份才能參加業(yè)主大會(huì)，并享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)。同時(shí)，業(yè)主大會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)有物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)持有1/2以上投票權(quán)的業(yè)主參加。業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則須經(jīng)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主所持投票權(quán)2/3以上通過。因此，無論是業(yè)主大會(huì)的召開、業(yè)主委員會(huì)委員的選舉，還是業(yè)主公約、業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則的表決，都必須以業(yè)主所持投票權(quán)數(shù)為依據(jù)。因此，業(yè)主身份確認(rèn)和投票權(quán)數(shù)確認(rèn)的材料，是備案時(shí)被告應(yīng)當(dāng)審查的重要材料，其是備案機(jī)關(guān)確認(rèn)業(yè)主大會(huì)召開、業(yè)主委員會(huì)選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則在形式上的合法性之重要依據(jù)。

第三、行政機(jī)關(guān)自身在業(yè)主委員會(huì)成立過程中履行監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)時(shí)是否合法。這主要體現(xiàn)為是否需對籌備組的合法性進(jìn)行審查的問題。以廈門市為例，街道辦事處負(fù)責(zé)組織首次業(yè)主大會(huì)籌備組，同時(shí)規(guī)定了籌備組成員中需包含街道工作人員。從立法本意來看，此規(guī)定應(yīng)屬于落實(shí)街道對業(yè)主委員會(huì)成立過程中的監(jiān)督指導(dǎo)之職責(zé)，與前文所述的街道辦事處在業(yè)主委員會(huì)備案中的法律性質(zhì)亦能呼應(yīng)。根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，籌備組履行下列工作職責(zé)：（一）確定首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議召開的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容；（二）草擬《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》和《業(yè)主委員會(huì)章程》；（三）確定首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議投票權(quán)數(shù)的方法；（四）確認(rèn)業(yè)主身份和核計(jì)業(yè)主在首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議上的投票權(quán)數(shù)；（五）確定業(yè)主委員會(huì)委員候選人條件和產(chǎn)生辦法；（六）組織產(chǎn)生首屆業(yè)主委員會(huì)委員候選人；（七）做好召開首次業(yè)主大會(huì)會(huì)議的其他準(zhǔn)備工作?？梢姡I備組在業(yè)主大會(huì)及業(yè)委會(huì)成立過程中發(fā)揮著重要作用，籌備組本身的合法性將影響其所承擔(dān)工作的合法性。如果籌備組本身違法，那么其工作下產(chǎn)生的業(yè)委會(huì)亦在合法性上存在問題。故綜合街道辦事處在物業(yè)管理活動(dòng)中的職責(zé)，對籌備組的合法性進(jìn)行審查與備案行為的合法性存在關(guān)聯(lián)，所以應(yīng)屬于審查范圍。

三、業(yè)主關(guān)于選舉、投票等異議的權(quán)利救濟(jì)

在涉及業(yè)主委員會(huì)備案的行政訴訟司法實(shí)踐中，以業(yè)主作為原告提起要求撤銷備案行為的案件，多數(shù)原告均對業(yè)主委員會(huì)的選舉、投票過程提出異議，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)監(jiān)督不到位，備案過程中未核實(shí)包括業(yè)主選票在內(nèi)等會(huì)議原始資料等。對于此類問題，筆者認(rèn)為，物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的選舉、投票等活動(dòng)系小區(qū)業(yè)主的自主管理行為。有關(guān)業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)選舉等物業(yè)管理法律規(guī)定的立法目的是為了更好地保障小區(qū)業(yè)主的自主權(quán)利，使小區(qū)管理活動(dòng)能夠體現(xiàn)大多數(shù)業(yè)主的意愿。行政主管部門備案審查的范圍以相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)定的業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)提交的材料為準(zhǔn)，若要求行政機(jī)關(guān)對包括業(yè)主選票在內(nèi)等會(huì)議原始資料進(jìn)行實(shí)質(zhì)性核查，這已超出了行政機(jī)關(guān)依據(jù)物業(yè)管理規(guī)定進(jìn)行備案的審查范圍。對此，如果業(yè)主大會(huì)或業(yè)委會(huì)所作出的決議確實(shí)侵犯了部分業(yè)主利益的，被侵害業(yè)主仍有救濟(jì)途徑。根據(jù)我國物權(quán)法第七十八條第二款的規(guī)定：“業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請求人民法院予以撤銷。”根據(jù)該規(guī)定，業(yè)主對業(yè)主大會(huì)或業(yè)主委員會(huì)的決定不服，可以提起民事撤銷之訴以進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)。

司法實(shí)踐中，涉及業(yè)主委員會(huì)備案的行政訴訟越來越多地出現(xiàn)，準(zhǔn)確把握司法審查中的重點(diǎn)，對于此類案件的處理具有借鑒意義。

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[3]葉必豐.行政行為原理：商務(wù)印書館，2014.

作者簡介：

藍(lán)水鳳（1986～），女，畬族，福建建甌人，廈門市集美區(qū)人民法院審判員。