《政府會計準則——基本準則》出臺的背景和意義

丁雪瑩

伴隨著我國政治體制改革不斷深入，逐漸對政府會計產生了新的要求，原有政府會計核算和披露中存在的問題亟待解決。十八屆三中全會上頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“建立跨年度的預算平衡機制，逐漸推行政府綜合財務報告制度的建設，以實現財稅體制改革”。

為加快推進政府會計改革，構建統一、科學、規范的政府會計標準體系和權責發生制政府綜合財務報告制度，2015年10月23日，樓繼偉部長簽署財政部令第78號公布《政府會計準則——基本準則》。

一、制定出臺《基本準則》的背景

（1）現行預算會計標準體系難以適應新形勢新情況的需要，不能如實反映政府“家底”，不利于政府加強資產負債管理；不能客觀反映政府運行成本，不利于科學評價政府的運營績效；缺乏統一、規范的政府會計標準體系，不能提供信息準確完整的政府財務報告

（2）近年來，全國人大、審計署、實務和學術界專家等紛紛呼吁，要求加快推進政府會計改革，建立能夠真實反映政府資產負債等“家底”、成本費用等績效及預算執行情況的政府會計體系。2006年，我國《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》提出，要“推進政府會計改革”；2011年，“十二五”規劃綱要再次提出，要“進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度”；2013年，中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第九條也明確要求，“推進政府會計改革，進一步健全會計制度，準確核算機關運行經費，全面反映行政成本”；黨的十八屆三中全會更是從全面深化改革的戰略高度，在全會《決定》中明確提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”的重要戰略部署。

（3）政府會計準則的頒布是新《預算法》的要求。《預算法》第九十七條規定“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。

（4）政府會計準則的頒布是《政府綜合財務報告制度改革方案》的要求。《改革方案》確立了政府會計改革的指導思想、總體目標、基本原則、主要任務、具體內容、配套措施、實施步驟和組織保障。《改革方案》提出，權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基于政府會計規則的重大改革，其前提和基礎就是要構建統一、科學、規范的政府會計準則體系。

二、制定出臺《基本準則》的重要意義

在我國政府會計改革進程中具有重要的里程碑意義：有利于規范政府會計核算，提高政府會計信息質量 ；有利于夯實財政管理基礎，建立現代財政制度；有利于準確反映政府運行成本，科學評價政府績效；有利于提升政府工作透明度，促進國家治理能力的現代化。

三、《基本準則》在政府會計標準體系中的地位和作用

我國的政府會計標準體系由政府會計基本準則、具體準則及其應用指南和政府會計制度組成 。

（1）基本準則主要對政府會計目標、會計主體、會計信息質量要求、會計核算基礎，以及會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等做出規定。

（2）具體準則主要規定政府發生的經濟業務或事項的會計處理原則，具體規定經濟業務或事項引起的會計要素變動的確認、計量和報告。

（3）應用指南主要對具體準則的實際應用作出操作性規定。

（4）政府會計制度主要規定政府會計科目及其使用說明、會計報表格式及其編制說明等，便于會計人員進行日常核算。包括財政總會計、行政事業單位會計。

《基本準則》作為政府會計的“概念框架”，統馭政府會計具體準則和政府會計制度的制定，并為政府會計實務問題提供處理原則，為編制政府財務報告提供基礎標準。概念框架就是用來闡釋整個會計報表的主要導向的基礎性說明。 財務會計概念框架是由一系列說明財務會計并為財務會計所應用的基本概念所組成的理論體系，它可用來評估現有的會計準則、指導并發展未來的會計準則和解決現有的會計準則未曾涉及到的新會計問題。

四、《基本準則》的重大制度理論創新

構建了政府預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系。 所謂適度分離是指雙體系，即預算會計與財務會計；雙基礎即收付實現制與權責發生制）；雙報告即決算報告與財務報告。相互銜接是指3要素與5要素相互協調；雙報告相互補充。確立了“3+5要素”的會計核算模式。準確定位了決算報告和財務報告的目標。學界定了會計要素的定義和確認標準。明確了資產和負債的計量屬性及其應用原則。構建了政府財務報告體系。

總之，隨之《政府會計準則—具體準則》的陸續出臺，《政府會計準則》在內的一系列政府會計改革舉措的推進和落實將是龐大的系統工程，既需要相關配套法律法規的完善和修訂，也涉及政府會計主體的資產負債清查及會計信息系統的銜接調整等多項繁雜工作。更重要的是，政府會計主體財務人員及領導應提高財務管理意識，提升專業素質，推進中國政府會計標準體系的日益完善。