修改后民事訴訟法關于民事訴訟檢察監督的進步與完善建議

王軍

修改后的民事訴訟法加強了檢察機關對民事訴訟的法律監督。全國人大常委會法工委副主任王勝明說“這次民事訴訟法修改對檢察院的法律監督，在監督的范圍、監督的方式以及監督的手段上，都大大地往前邁了一步。”但是筆者認為，修改后的民事訴訟法仍有待完善的地方，民行檢察工作仍面臨一些問題。

一、檢察建議正式成為法定監督方式，但效力規定缺乏

修改后的民事訴訟法正式將檢察建議確定為檢察監督的一種新方式，無疑是立法的巨大進步。但遺憾的是，修訂后的民事訴訟法并沒有采納《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》第十條對檢察建議的效力性規定。如果這個重要問題不上升為法律條文，檢察院提出檢察建議后，法院很可能對檢察建議不理不睬，如“泥牛入海”，進而使已經取得的階段性成果化為烏有。因此，筆者建議可以參照現行民事訴訟法關于抗訴效力的規定增加一條：“對于人民檢察院提出的檢察建議，接受檢察建議的人民法院應當自收到檢察建議書之日起三十日內作出答復。”

二、調解書成為法定監督對象，但限定條件嚴格

長期以來按照民事訴訟法的規定，人民檢察院只能對人民法院生效的民事判決、裁定進行檢察監督，而對當事人有異議的民事調解書無法監督。事實上，由于法院系統對調解結案的高度推崇，各地法院調解結案率大大超過了實際裁判率。以2011年為例，當年全國法院一審民商事案件調解撤訴率高達65.29%。由于檢察機關不能監督調解，使得檢察機關的監督范圍大大縮小，抗訴案件比例一直偏低，實踐中存在的“強迫調解、誘導調解”等現象只能依賴各地檢法兩家關系的密切程度酌情處理。另外，由于經濟大環境的影響，這幾年民間借貸糾紛井噴式增長，如影隨形的虛假訴訟案件也頻頻爆發。許多虛假訴訟當事人虛構債務、起訴后快速達成調解協議換取法院調解書以抽逃資產，逃避債務。這種侵害合法債權、擾亂司法秩序、藐視司法權威的行為引起社會強烈憤慨，但是即便受害人申訴至檢察院，檢察院對這種調解行為也無能為力。

為了滿足群眾的司法需要，打擊虛假訴訟，維護司法權威，各地檢察院進行了不懈努力。《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》規定調解書如果損害社會公共利益，檢察院可以抗訴。文件下發后，在檢察系統內部引起質疑，因為實踐中絕大多數虛假訴訟的調解書一般不會損害社會公共利益，只會損害第三方合法債權的實現。按這個限定條件，檢察院對許多調解書仍然無權抗訴。相反，如果沒有這個限定條件，檢察院一旦通過調查或司法鑒定發現雙方虛假訴訟，就可以直接抗訴以再審改判，同時還可以將案件移送公安機關偵查，加大對此類犯罪案件的打擊力度，如此愈演愈烈的虛假訴訟才可能得到有效的遏制。遺憾的是，新民事訴訟法對此問題依然沒有實質性的改進，將檢察機關可以抗訴的調解書仍限定在“損害國家利益、社會公共利益”這兩種類型。對此，筆者建議將修改后民事訴訟法第208條中“……或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，應當提出抗訴”修改完善為“……或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益或第三人合法權益的，應當提出抗訴。”

三、民行辦案期限法定化，但仍隱藏漏洞

修改后民事訴訟法第209條規定：“人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。”辦案期限法定化本是好事，但該規定本身仍隱藏了漏洞，主要問題是三個月的期限應當怎樣分配？

實踐操作中檢察院辦理民行抗訴案件的實際分工是這樣的：

（1）如果當事人對一審生效裁判不服而申訴到基層檢察院民行科，基層檢察院受理、立案、審查后提請市檢察院抗訴。市檢察院民行處收到之后還得需要一定的時間審查，最后要么終止審查，要么向對應的中級人民法院提出抗訴。

（2）如果當事人對二審生效裁判不服而申訴到基層檢察院，基層檢察院經審查如果認為此案確有錯誤的便寄往市檢察院，市檢察院經審查立案之后又寄回基層檢察院辦理。基層檢察院再次審查之后，寫出建議提請抗訴的審查報告，又寄往市檢察院，市檢察院經審查如果認為此案確實有誤，則寫出提請抗訴報告書，寄往省檢察院，省檢察院經審查之后認為有理由的才正式向高級人民法院提出抗訴。因此，筆者建議在《民行辦案規則》中按照三個月的總期限合理分配各級檢察院的辦案時間。

四、檢察機關閱卷權規定缺失，給工作帶來障礙

2011年民事訴訟法草案第46條規定：“人民檢察院因提出再審檢察建議或者抗訴的需要，可以查閱人民法院的訴訟卷宗，并可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”但修改后民事訴訟法第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。”沒有規定檢察機關的閱卷權。其實，檢察機關調閱民事案件的卷宗問題爭議多年，焦點有四：一是能不能調閱？二是調卷還是閱卷？三是調閱的案卷是否包含副卷和執行卷？四是如果能調，法院應當在多少時間內準備好案卷？

對第一個問題，法院普遍認為，民行檢察監督被定位為事后監督，申訴人不服生效裁判到檢察院申訴時應當自備裁判文書、證據材料、開庭筆錄等書面證據。對第二個問題，檢察院普遍認為，“查閱”是指到法院去看，而“調閱”是指檢察機關從法院調取訴訟卷宗后進行審查。其實實踐中對檢察機關而言，關鍵是第三、第四個問題。實踐中不少法院即使同意檢察院調卷，也是想盡辦法百般刁難，“沒歸檔”是經常用的借口，有時檢察人員跑四五趟、等幾個月都調不到案卷，很多法院還不同意檢察院調閱副卷和執行卷。因此，筆者建議民事訴訟法對調卷的內容和準備時間做出明確規定。

五、執行監督正式入法，但具體開展依然需要努力

新民事訴訟法第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”多年以來的“執行活動是否屬于民事訴訟活動”之爭到此畫上句號，從此以后檢察機關可以名正言順地對法院民事執行活動進行檢察監督。但是筆者認為，阻礙對民事執行有效監督的不僅僅是法律規定問題。檢察機關要介入執行監督之前還是有一定法律依據的，重要的是檢察院愿不愿監督？敢不敢監督？盼顧左右的猶豫也是執行監督的障礙。雖然現在有了明確的法律根據，但由于法院與檢察院的雙重制衡關系，執行監督有效開展仍需要檢察機關的決心和努力。