有效化解林農矛盾 促進土地確權有序推進

李英

摘要：所謂林農矛盾，就是土地的農村集體所有權與國有林業土地所有權或地方林業土地所有權之間的爭議性矛盾，這些矛盾非常復雜，形成歷史和原因各不相同，解決起來難度很大。矛盾解決的好壞，直接影響到土地確權工作的質量和效果。為切實做好土地確權工作，靖宇縣把土地確權與林地清收有機結合，不斷加大林地清收力度，有效化解林農矛盾，促使土地確權工作有序推進。

關鍵詞：林農矛盾；土地確權；林地清收

中圖分類號： F321 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.06.019

1現狀成因

靖宇縣地處長白山腹地，林地多，耕地少，地塊小而零散，農民耕地與林地交錯，多年來，很多國有林地被農民長期耕種，林農矛盾日見突出。在第一輪土地承包時期，耕地面積為12萬畝，而到二輪土地延包時，耕地面積增加到21萬畝。耕地面積增加的原因很多也很復雜，主要表現在：有折等分地的，有瞞報計稅面積的，有預留磨牛地、樹蔭地的，也有私開亂墾侵占林地的。其中，縣國土 “二調”耕地面積為44.35萬畝，農村集體耕地面積約41萬畝，其中15.7萬畝是和林業部門（國有森工局、地方國有林場、集體林場）有爭議的地塊。爭議地塊較多，歷史較長，一些有爭議的地塊農民耕種時間已經在20～30年以上，與國有森工局、地方國有林場和集體林場之間的林農矛盾長期未解決，林農矛盾日漸激烈，導致圍繞林農矛盾的上訪事件頻發，干擾了經濟建設和各項社會事業的正常發展，也嚴重影響了該縣土地確權工作順利進行。

所謂林農矛盾，就是土地的農村集體所有權與國有林業土地所有權或地方林業土地所有權之間的爭議性矛盾。這些矛盾非常復雜，形成歷史和原因各不相同，解決難度大。林農矛盾形成的原因主要有：一是國有林業局在二次普查時，以劃分防火責任區為由讓村干部在其林地測繪認定手續上簽字，并報送上級林業部門，將“農地”在1990年的林相圖上變成“林地”，導致林農矛盾發生；二是農民開墾“小片地”時侵占部分林地邊緣，林業部門沒有及時制止導致矛盾發生；三是20世紀80年代農民為發展人參種植業，將農村集體林地與國有林地對換出現差錯，使農村集體林地變為國有林地，而對換的國有林地所有權仍為國有；四是林業部門在實行林政管理時導致林農矛盾上升。以上是影響土地確權工作的重要問題，矛盾解決的好壞，直接影響到土地確權工作質量和效果。為切實做好土地確權工作，靖宇縣把土地確權與林地清收有機結合，不斷加大林地清收力度，有效化解林農矛盾，促使土地確權工作有序推進。

在土地確權工作中，農村集體土地權屬問題的確定，是農村集體土地確權登記發證的關鍵環節，也是最容易影響工作進度和質量，影響集體和農民權屬利益的問題。存在權屬問題糾紛的土地不妥善解決，不僅無法確權登記，而且會影響社會和諧穩定。2009年，靖宇縣被國家農業部列為首批農村土地承包經營權確權改革試點縣。在確權工作推進過程中，林農矛盾成了最大的工作障礙。

2工作成效

靖宇縣經過認真探索實踐，確定了通過林地清收化解林農矛盾，促進土地確權的有效工作機制。

嚴格執行退耕還林政策，農戶承包地按相關規定已經退耕還林的，應按林地承包相關規定申請頒發林權證，不再列入耕地登記范圍。

全力開展林地清收工作，對有爭議的地塊，如果被確定為林地，堅決不予核發土地承包證和經營權證。同時，為保證國家和農民利益不受損害，制定了“誰造誰有”的政策，并且每畝政府補貼300元，鼓勵農戶退耕造林。三年后造林經檢查合格后，縣政府立即頒發林權證，給造林戶吃上定心丸?？h政府已經和國有森工局達成協議，聯合向省林業廳打報告，將林地所有權和經營權分離，林地的所有權劃歸國有，農民需要在林地上種樹造林，林木所有權和林地經營權歸農民?？梢园l展林下經濟，并可用林木所有權在銀行進行抵押貸款，增加財產性收入渠道。目前，該縣已經清收回27.5萬畝林地，其中地方國有林地12.1萬畝（全部還林），集體林地15.4萬畝（還林10.3萬畝，其余5.1萬畝限期還林）。

加快土地確權進程，對于同一地塊存在兩種法定權屬，即一是林地，二是基本農田的問題，要根據相關政策確定唯一權屬，杜絕兩種法定權屬并存的問題。該縣在林地清收工作中，對已劃入基本農田保護區范圍的承包土地，不符合退耕還林要求的耕地，不納入林地清收范圍，確保該縣耕地總量動態平衡和不減少。對農戶自行在承包土地上植樹造林，林業部門未納入林地管理范圍的，仍列入土地承包經營權登記范圍。

3政策措施

目前該縣土地確權與林地清收相結合的工作中還存在一些問題。一是現在只有協議，沒有政府下發的正式文件，農民感到不踏實。二是耕地是農民最基本、最直接、最可靠的財產，耕地減少，農民感到利益受損，有抵觸情緒。深入解決林農矛盾，主要是與國有森工集團之間的問題，建議省政府出臺政策，將林木所有權與林地所有權分離，明確誰造誰有，鼓勵農民造林，從而推進土地確權工作。

明確基本農田劃分時間節點，1996年土地二輪延包以前劃為基本農田的地塊，一律按基本農田對待，以確?；巨r田保護率。1996年以后權屬存在爭議的地塊，要查找原始資料，結合實際情況，由省政府組織國土、林業等部門，統一確定地塊唯一權屬。

制定更多優惠政策，減少農民對耕地的依賴性，讓農民可以選擇合適的致富門路。

靖宇縣通過農村土地確權和林地清收有機結合，有效化解了林農矛盾，大大提高了農民生產積極性，拓寬了農民的致富渠道，增加了農民的收入，對農村經濟發展和社會和諧穩定起到了非常好的促進作用。