淺析我國養老服務業的發展與監管現狀

張璇

【摘 要】 2015年底我國六十周歲以上的老齡人口已達22200萬人，養老服務業面臨著一個越來越廣闊的市場，養老服務業的健康發展以政府的規制和監管為重要前提，政府的監管與規制主要體現在市場結構、經濟效率和服務質量方面。本文首先歸納梳理了養老服務業的概念界定，并對養老服務業的發展現狀和監管現狀進行了較細致的分析和陳述。

【關鍵詞】 養老服務業 市場準入規制 價格規制 質量規制

一、背景

據民政部2016年12月11日公布的《2015年社會服務發展統計公報》顯示，截至2015年底，我國60歲及以上老年人口22200萬人，占總人口16.1%。其中65歲及以上人口14386萬人，占總人口10.5%。我國老齡化呈現以下的特征：第一，老齡化速度較快，老齡人口增速大約是全國人口增速的2倍還有多；第二，老齡人口絕對基數大，是我國第一次人口生育高峰帶來的結果之一；第三，老齡人口高齡化，醫療條件的改善，醫療水平的提高使得人均壽命顯著增長；第四，呈現一種未富先老的趨勢，很大一部分人在人生的儲蓄階段不足夠支付個人的消費，使得老年階段的各種養老、醫療支出仍然成為家庭和社會的巨大負擔。

我國社會的嚴重老齡化趨勢意味著老齡人口的增加帶來了一個巨大的老年消費市場，老年人口對養老服務的需求使得養老服務業迎來了發展機會。

二、養老服務業的界定

作為一個新興的行業，養老服務業在我國的發展時間不長，對“養老服務業”的具體界定仍存有爭議，未達成共識。目前理論界的共識是養老服務業是由老齡產業分化發展而來的，老齡產業作為一個學科名詞在理論界已經得到廣泛的認可，老齡產業是指以老年人的養老需求為出發點和最終目標，主要涵蓋了老年人醫療護理、老年家政服務、老年教育、老年理財、老年旅游、老年心理咨詢等各式各樣、不同層次的服務與產業。這種老齡產業并非傳統產業的單一形式，而是各類相關產業相互交叉的一種綜合性產業，在老齡產業里，各種不同的服務產業相互關聯度極高，各產業之間具有很強的帶動作用。然而，我國養老服務產業面臨著非常廣闊的市場需求，養老服務產業的供給和市場需求之間仍有較大的差距，發展前景十分廣闊。

養老服務業是老齡產業的新發展，其突破了傳統產業的邊界，是橫跨了第一、第二、第三產業的綜合性產業體系，以人口老齡化為前提，借助信息產業的蓬勃發展，是為了滿足老年人生理、心理需求而產生的，既包括了為老年人提供商品和服務的制造業與服務業，同時也涵蓋了為老年人提供農產品和旅游休閑服務的第一產業的綜合型產業。養老服務業主要由廣義和狹義之分，廣義上的養老服務業是指老齡人口為服務對象，滿足不同老年人不同層次的需求，而向老齡人口這一特殊消費群體提供商品與服務的關聯性行業統稱。狹義的養老服務業主要引自《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委員會等部門關于加快發展養老服務業的意見的通知》中對養老服務業的定義“為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業”，這一定義指出了養老服務業的服務對象的特殊性——老齡人口，且指明了養老服務業是屬于第三產業的服務性行業。狹義定義的學科分類更為細致具體。以下的“養老服務業”是指狹義上的養老服務業。

養老服務業按照是否以營利為目的還可分為營利性養老服務業和非營利性養老服務業。非營利性養老服務業主要由帶有公益性質的政府部門及社會組織提供，由于這類服務的提供沒有利益可圖，因此以利潤最大化為目標的企業不會參與，一般只能由政府主辦的公立養老機構或者社會公益機構來提供。營利性養老服務業則可以利用市場的價格機制這只看不見的手進行有效率的資源配置，在滿足了老年人需求的同時能夠兼顧老齡服務供給者的經濟利益收入，使其能夠滿足持續經營的需要，這一類的養老服務業主要有各類民營的老年社區服務、老年公寓、老年家政護理行業等，甚至包括一些市場化經營的公辦養老機構。

三、我國養老服務業的發展與監管現狀

（一）我國養老服務業的發展現狀

1、主要養老方式

養老最基本的問題是養老方式的選擇，目前我國的老年人養老方式主要有家庭養老、機構養老和社區養老三種方式。

（1）家庭養老

家庭養老是指傳統的由其所在家庭子女或親戚承擔養老責任和義務的養老方式，老人的生活起居由親人照料，養老經費也幾乎全部由子女或者親戚負擔，這種傳統的養老方式能夠在最大程度上給老年人帶來溫暖、有安全感的精神慰藉。

（2）機構養老

機構養老主要指通過政府和社會公益組織建立起各類養老機構，常見的有養老院、敬老院、福利院等老年人活動場所和收容場所，是旨在為老年人提供基本生活照顧和看護服務的養老方式。目前我國養老機構的開設主體主要有兩類，分別是民政部門和社會投資者，民政部門開辦的敬老院、福利院等養老機構的目的在于提供我國老年人養老的最基本保障，主要是以非營利機構為主。而由社會投資者投資興建的養老機構主要是在營利前提下提供較為專業的養老照看、醫療看護和康復保健服務等。

（3）社區養老

社區養老是近幾年來新興的一種養老方式，選擇社區養老方式的老年人仍然可以在自己的家中居住，只是接受社區統一提供的養老看護服務。社區養老的方式下所能提供的養老服務比較基礎，專業性較弱，一般為老年人的日常照料、醫療保健和文化娛樂服務等。

據統計，我國老年人選擇機構養老方式的占大多數，選擇家庭養老方式的次之，社區養老方式則漸漸成為我國老年人可選的養老方式并逐漸被越來越多的老年人所接受。隨著我國老齡人口地不斷增加，國家對養老服務行業的重視度不斷提高，投入也不斷增大，截止至2014年底，全國共有各類養老服務床位551.4萬張，每千名老年人擁有養老床位26張。

2、我國養老服務業現階段存在的問題

（1）養老機構的床位和看護人員總量不足

截止至2014年底，我國共有養老服務床位315萬張，每千名擁有的養老床位雖然已經高達26張，但對于龐大的養老市場需求而言，仍遠遠不足。與發達國家相比，遠低于發達國家50-70張的平均水平，據估計，每100個老人（65周歲以上）就有5人選擇入住養老機構，因此我國還需要新增將近300萬張床位方能基本滿足養老市場需求，現存的巨大缺口意味著養老服務業的市場前景是樂觀而廣闊的，同時，新增的床位意味著需要相應的更多的養老服務人員從事養老服務業。

（2）我國養老機構的看護、醫療護理人員專業化程度低

專家測算，我國目前失能、半失能老人將近3500萬，若按照3：1的比例配備養老看護和醫療護理人員，至少需要1100多萬名專業護理人員從事養老服務，而實際情況是我國目前的從業人員僅百萬左右，每年能夠取得養老護理員國家職業資格證的也只有大約2萬人，其中，具有專業的護理知識、充足看護經驗和技能的人數更是少之又少，更不用說養老機構里的職業醫生、護士、護工、營養師、復健師等專業人才。老年人是社會弱勢群體，面臨著較大的社會歧視，往往感到無助和孤獨，需要心理咨詢師、社會工作師等專業人員的幫助和輔導，但這一類的人才在養老機構里更是鳳毛麟角，往往只有高級養老會所才有，其收費標準之高并非一般家庭所能承受。

（3）養老機構發展不平衡

公辦養老機構具有資金上的優勢，政府支持養老服務業的發展，通過劃撥建設用地和投入基礎設施建設資金，對于重點扶持的養老機構，還能享受稅收優惠和水電費減免等政策。私人養老機構則吃虧于缺少政策優惠，因此，私人養老機構的經營成本比公辦養老機構高很多，造成的直接結果就是老人在選擇養老機構時都傾向于選擇價格較低的公辦養老機構，因此養老服務市場的的發展不均衡，不公平競爭的現象嚴重。

（二）我國養老服務業的監管現狀

我國進行市場化改革之前，一直實行著計劃經濟，當時奉行的是國家福利政策，中國政府及其相關部門承擔著養老服務供給的全部責任，從監管的角度來說，政府既是監管的實施者，又是監管的承受者，監管效率較為低下。改革開放之后，我國養老服務業呈現多元化發展態勢，基本形成了目前的公辦、私人養老機構等不同性質及不同經營方式多元化并進的養老服務體系，目前我國對于養老服務業的監管趨于嚴格和公正，主要在價格管制和準入規定方面取得了優異的成績。

1、我國養老服務業的價格規制現狀

價格是市場進行資源配置時看不見卻神通廣大的一只手，改革開放以來，養老服務業進行了市場化改革，使得養老服務這種公共商品的性質減弱，具有了私人商品的排他性和競爭性，但由于養老服務業提供的服務還具有一定的公益性質，政府必須通過對價格進行管控和規制來調節市場供求，以保障老人所受養老服務的質量。

我國對于養老服務業的價格規制主要方向是引導定價由政府定價慢慢向政府指導定價和市場定價方式進行轉變。物價局通過建立和完善市場經濟條件下的價格形成機制，結合各地養老服務市場的實際情況，履行我國養老服務業價格規制的職責。根據民政部出臺的《養老機構管理辦法》規定，我國養老服務的定價主要按照“成本+利潤”的方法先由各個養老機構申報經營成本（包括固定成本、服務成本和風險成本等），有相關部門在此基礎上增加一定利潤構成養老服務的價格。

由于公辦養老機構具有一定政策性優惠，其收費標準主要是根據扣除財政撥款、接受的社會捐贈等收入后的成本確定，另外，由于公辦養老機構通常由政府進行土地劃撥并分攤建設維護成本，因此公辦養老機構的成本一般僅由服務成本和風險成本構成。公辦養老服務機構的養老服務價格并不是市場供求情況的真實反映，其注重公平和福利性的特點使得這種定價方式存在一定的價格扭曲。

私人養老服務機構的定價則完全放開，政府對于私人養老機構的價格規制稍微弱化一些，私人養老服務機構有選擇跟隨（公辦養老機構）定價或者自主定價的自由，這種定價“雙軌制”直接導致兩種性質的養老機構發展不平衡，不少民辦機構的入住率較低。

2、我國養老服務市場的準入監管現狀

對我國養老服務業的市場準入進行規制的主體為民政部門，主要采取較為嚴格的審批制，擬申請開設養老服務的必須依照規定向民政主管部門遞交申請書、選址說明書等各類備案文件，必須經過縣級以上的民部門審查批準，只有符合執業技術標準和條件的方予以發放《養老機構執業許可證》。然而，目前關于養老服務業市場準入的法律法規仍待健全和完善，在投資和建設技術等方面的市場準入監管體系幾乎是一片空白。

3、我國養老服務業的質量監管現狀

與所有服務行業一樣，服務質量是養老服務業的命脈所在。接受養老服務的是弱勢群體的老年人，養老服務的質量高低直接影響了老年人的生活質量、身體健康程度的好壞，甚至對其生命財產的安全也產生影響。對于養老服務質量的監管主要是民政部門和衛生部門的職責，民政部門依據《養老機構管理辦法》建立起了一套養老機構評估制度，按期對養老機構的人員設施、管理服務等情況進行打分與評價；衛生部門則專門對養老機構的衛生標準和防疫情況進行監督和指導。但是，我國尚未形成一個完善而健全的養老服務質量評價指標體系，評價方法的科學性和合理性還有待優化，具體操作仍然存在較大的阻力。

【參考文獻】

[1] 于新循.論我國養老服務業之市場化運行模式及其規范——基于公建民營、民辦公助和以房養老等模式的法律分析與探討[J].四川師范大學學報社會科學版，2010，37（1）：13-20.

[2] 尹紀棟.我國養老服務業發展問題的多中心治理研究[D].山東財經大學，2014.

[3] 馬瑩.養老服務業政策激勵機制研究[D].華東政法大學，2014.

[4] 王璟.重慶市養老服務業發展現狀及對策研究[D].重慶師范大學，2015.