廣德謀變

姚成二

內生增長力、外部推動力、體制性弊端，三股力量匯聚一起，怎么辦？謀劃“縣改市”成為廣德謀變的關鍵之舉。

“在新一輪城鎮化的大背景下，以‘縣改市為主要方式的縣域體制改革迎來熱潮，廣德不能再錯失良機。”在廣德調研了兩天的華東理工大學研究員楊君對《決策》感慨道。

當楊君說出這番話時，這座皖東南小城正悄然進行著一場大“謀變”。2017年1月，廣德縣縣長陳紅英在《政府工作報告》中指出：在縣委的堅強領導下，齊心協力謀發展，勇于擔當促跨越，為實現撤縣設市、在全省率先全面建成小康社會而努力奮斗！本刊在梳理廣德近幾年的《政府工作報告》時發現，從2014年開始，“撤縣設市”一詞頻繁出現在每年的《政府工作報告》中，頻繁提及的背后是縝密思考后的戰略謀劃。用當地一些官員的話說：廣德已經到了做出改變的最佳時期。

那么，廣德謀劃“縣改市”背景是什么？這是尋找縣域發展的新突破口嗎？《決策》記者來到安徽縣域體制改革的先行試驗地廣德縣，探尋背后的答案。

省直管的“身份之變”

“安徽自2004年就率先在全國實行‘省直管縣改革試點，從最初的財權直管、地方擴權到人權、事權的有所突破，這是一個漸進式的改革。”在廣德調研的華東理工大學博士伍嘉冀告訴《決策》。實際上，廣德也一直在這方面展開探路。早在廣德謀劃“縣改市”之前，廣德就已先行進行了“省直管”試點，這也成為觀察廣德發展繞不開的關鍵一步。

2011年，為深化體制改革，破除影響生產力發展的桎梏，適應縣域經濟發展需要，安徽省出臺《關于推進省直接管理縣體制試點工作的意見》，確定廣德縣、宿松縣為省直管縣體制改革試點縣。

按照改革方案，此次推進省直管縣體制試點的總體目標是，通過試點縣先行先試的改革實踐，進一步激發縣域經濟社會發展的內生動力，積極探索建立與社會主義市場經濟體制相適應的科學發展模式，為全省深化行政管理體制改革、建設服務型政府探索經驗和提供示范。

目標一旦確定，關鍵在于實干。具體實施過程中，廣德確立了“首先抓好承接、建好機制，然后逐步推進改革創新”的工作思路，全方面主動對接事權下放，建立健全與省市對接工作機制，成功探索出一條符合實際發展的路徑。在一系列激勵政策的推動下，廣德在2012—2015年三年省直管試點時間里取得了階段性成果。

改革最直接、最顯著的影響是廣德的經濟發展活力逐步顯現，內生動力得到切實增強。試點三年，廣德平均經濟增速達到11.6%，比同期安徽省要高出1.2個百分點。年均財政收入增幅達到15%，完成規上工業增加值增幅達到16.6%，固定資產投資增幅達到22.4%；新增規上企業49家、發展到267家，總量躍居宣城市第一，產值超億元企業凈增17家、達到110家；“兩區兩園”產業承載和集聚能力大幅提升，年稅收突破10億元，成為全縣經濟發展的主要增長極。“體制機制的改革創新為廣德縣的發展帶來了新的氣象、新的活力、新的驚喜。”楊君告訴《決策》。

在經濟活力煥發的帶動下，地方政府的職能也加快了轉變，使得行政權限有序下放。省直管賦予廣德行使與設區市相同的經濟、社會等方面的管理權限。據了解，安徽省第一批下放的867項事權承接全面完成，市級1167項職責權限劃轉下放基本到位，行政效能得到大幅提高。“行政層級減少，管理權限擴大，使得省直管前很多需要層層報批或由市審批的事項現在可就地辦理，管理、建設、民生服務等各類項目提速提效，行政效能和服務效率大大提高，普遍實現了審批環節、材料、時限‘三減少。”廣德縣委辦公室一位工作人員對《決策》分析道。

此外，在市場監管和資源要素配置上。廣德縣率先在全省實施市場監管體制改革，合并重組原來散亂在各部門同類相關的監管職能，實現了政府管理鏈條的精簡化和行政層級的扁平化，初步搭建了權責明確、科學化、精簡化的市場監管體系，使得市場資源要素配置得到有序化、效率化。從改革效果看，大部門整合不僅產生了良好的“物理反應”，更產生了“化學反應”。

“通過簡政放權，縣域自主權增強，發展空間增大，促進了市場要素的合理配置和自由流動，激發了市場主體創造活力，增強了縣域經濟發展內生動力。 ” 安徽省政協委員吳良仁分析道。省直管改革試點，使得廣德縣域經濟呈現競相發展的良好態勢，廣德的“身高”長高了！

三股力量

數據統計顯示，2016年廣德縣預計地區生產總值突破200億元，增長8.7%。財政收入、固定資產投資、社會消費品零售總額、存貸款余額等主要指標實現翻番。人均一般公共預算收入由全省第12位升至第7位，城鄉居民收入水平保持全省前列。榮獲國家科技進步先進縣、全國縣域經濟投資潛力百強縣、全省皖江示范區建設先進縣等稱號。

“身高高了，要換件新衣服，這是地方的內生增長力。”江蘇省社會科學院財貿研究所所長孫克強在談到新一輪行政區劃的動因時告訴《決策》，過去的行政區劃已經束縛了廣德的發展。

而在內生增長力不斷壯大的同時，來自毗鄰縣域的外部推動力也在急劇加強。

先從省內看，有著“安徽第一縣（市）”之稱的“自家兄弟”寧國市，自1997年成功“縣改市”以來，經濟一直保持在一條上揚線上。早2013年，寧國經濟已突破200億，并多次入選中國中小城市綜合實力百強縣市、中國最具投資潛力中小城市百強縣市、中國新型城鎮化質量百強縣市等多個榜單。2016年，寧國市生產總值達到245億元；財政收入41.4億元。

再從省外看，毗鄰廣德的溧陽市和宜興市一直是廣德對標的對象，兩者都在第一批“縣改市”的大潮中成功“轉身”。宜興市作為中國綜合實力最強的縣級市之一，連續多年被評為福布斯中國大陸最佳縣級市。而溧陽市無論是經濟實力還是綜合實力，也都遠在廣德之上。

“向吉安學旅游，向長興學工業”如今已成為廣德發展的一句口號，事實上廣德也切實感受到了來自臨近縣域吉安和長興的壓力。2013年，安吉縣經濟突破250億，而長興更是突破400億，可以說是“一條田埂之隔，東西兩重天地。”如何彌補經濟上的差距和鴻溝，成為擺在當前廣德面前的一道難題。

與此同時，隨著改革的不斷推進，省直管縣的一些體制性弊病也開始顯現。安徽省社會科學院經濟研究所所長呂連生對《決策》分析道：“生產力不斷發展和市場體制的不斷完善，一些縣域管理體制的弊端開始顯現，權責不對等、管理權限弱、發展自主權小等矛盾逐漸開始顯露出來。”

在實際操作中，盡管事權得到下放，但由于沒有完善的政策法規保障，事權下放合法性的問題一直存在。“廣德縣在省直管縣體制改革試點中雖然承接了大量省市下放管理的事權，但由于直管縣在行政區劃、機構規格和司法體制等方面仍維持不變，省市的管理權限通過委托等方式下放到試點縣，特別是其中一些國家法律、法規明確必須由設區市行使的，在法律、法規層面缺乏支撐。”楊君告訴《決策》。

權限下放不全，導致審批職能不完整是第二個方面的問題。在此次改革中，省直相關部門共下放了第一批867項事權，但一些事權下放不完整，沒有配合下放相應權限，反而導致管理成本提高。“省工商局將外資企業的設立、變更、注銷的登記權下放到縣里，但由于外匯管理的權限沒有相應的下放到縣一級，造成出資證明仍需要到市人民銀行開具，這就導致效率的低下。”廣德縣政府辦一位工作人員介紹到。

第三個問題是財權事權不統一。廣德縣作為省直管縣后，在公共服務、社會管理上的事務大量增加，但原本由市里配套支持的一些項目資金試點縣卻不再享受，省里也沒有明確給予補助，試點縣財政資金支出壓力不斷加大。

此外，在干部的選拔和升遷上，也存在一些問題。“試點縣處級干部任用不僅要上報省委組織部，還要上報市級層面。”廣德縣委組織部一位負責人告訴《決策》。

內生增長力、外部推動力、體制性弊端，三股力量匯聚一起，怎么辦？謀劃“縣改市”成為廣德謀變的關鍵之舉。

再造一個中心

縣域治理和經濟轉型，主要體現在圍繞縣域的頂層設計中。其中，“縣改市”作為行政體制改革的重要方式，無疑成為當下多個地方青睞的一種路徑。廣德亦是如此。在廣德縣第十三次黨代會上，廣德縣委書記吳愛國強調說：“著力推動工業轉型、城鄉統籌、綠色融合、改革開放、民生事業等領域全面發展，力爭早日實現撤縣設市。”這是廣德推進“撤縣設市”的又一次動員。

廣德的渴求，更看重的是“縣改市”帶來的改革紅利。一方面，廣德“撤縣設市”，有利于搭建更加寬廣的平臺，拓展縣域經濟發展的空間。“撤縣建市后，其行政權力有所加強，特別是城市建設的自主權空間比較大，還可征收更多的城市建設費。同時，縣級市較于縣一級，更有利于招商引資。雖然“縣改市”后的行政級別不變，但套上‘市的這張名片顯然更加具有吸引力。”中國社科院研究員牛鳳瑞分析說。此外，“一些體制性弊端也能得到消除，客觀上也為彌補與周邊縣域經濟差距掃除了行政層級上的障礙。”楊君對《決策》分析道。

另一方面，“從區域經濟學的角度來看，對于一些比較偏遠的地區，周邊沒有中心大城市，通過工業化和城市化，利用‘造核建極來帶動周邊地區的經濟發展。”呂連生告訴《決策》。此外，廣德作為安徽省東進西出的橋頭堡、南北經濟的結合點，也是華東沿海經濟挺進安徽等中西部地區的第一站，素有 “三省通衢”之美譽。周邊腹地廣闊，同時享有合肥都市圈、南京都市圈、長三角城市群、長江經濟帶等多重發展平臺的疊加優勢，廣德“撤縣設市”將對縣域和區域經濟發展產生強有力的磁鐵效應。“廣德撤‘縣改市有利于提升其在安徽東南區域發展中的地位，將廣德縣打造成為區域發展中心和制高點。”呂連生對《決策》分析道。

三年省直管試點已經結束，下一步的政策走向將會是怎樣的，成為當下關注的焦點，既有回到原體制的憂慮，又有現有體制下與省市兩級對接的尷尬，而“縣改市”、成為皖東南區域新中心，無疑成為廣德謀變的最好選擇。“廣德處在對外開放的前哨位置，要發揮區位優勢，在皖蘇浙省際交匯區域中心城市建設中擔當重要角色，在經濟發展上奮力沖刺全省十強、全國百強。要深化鞏固省直管縣改革成果，不斷創新體制機制。”宣城市委書記韓軍說道。