養(yǎng)老保險體系第一支柱困局

付鵬

從基金積累的角度看，我國目前的基本養(yǎng)老保險積累主要依賴?yán)U費(fèi)，其投資增值難以跑贏通脹。

經(jīng)過20多年的改革探索和實踐，在國家、企業(yè)、個人共同參與、共擔(dān)責(zé)任的基本原則框架下，社會保障體系在支持經(jīng)濟(jì)體制改革、保障離退休人員基本生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，但三支柱體系的發(fā)展依然不平衡。其中，基本養(yǎng)老保險發(fā)展存在以下幾個方面的問題。

制度碎片化，統(tǒng)籌層次低

在制度設(shè)計方面，我國養(yǎng)老保障體系脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)，受社會發(fā)展水平和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等多方面因素的影響，現(xiàn)行制度的設(shè)計遵循分類施保的指導(dǎo)思想和技術(shù)路線，對城鄉(xiāng)、不同地區(qū)、不同類型就業(yè)人群及居民財務(wù)有不同類型的制度設(shè)計，加上各種制度間的邊界不夠清晰，也難以對接，使制度呈現(xiàn)碎片化的發(fā)展困境。考慮到我國改革開放的梯度特征和東、中、西部經(jīng)濟(jì)差距的客觀存在，不同地區(qū)在推進(jìn)養(yǎng)老保險試點中依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)條件選擇了不同的制度模式和養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)，即使是在同一省市的不同縣區(qū)，養(yǎng)老保險的制度模式和待遇標(biāo)準(zhǔn)也可能存在天壤之別。不同的制度設(shè)計，使不同類型人群的待遇差距不斷擴(kuò)大，進(jìn)而使勞動力流動受到限制。

在統(tǒng)籌層次方面，基本養(yǎng)老保險制度停留在地方分割、低層次統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，已經(jīng)開始損害這一制度的健康發(fā)展，目前我國雖然在支付上大部分實現(xiàn)了升級統(tǒng)籌，但全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)就更困難了。這不僅直接導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險費(fèi)率負(fù)擔(dān)輕重不一，進(jìn)而損害者市場經(jīng)濟(jì)的公平環(huán)境，而且影響著勞動力的自由流動，并直接阻礙了全國勞動力市場的統(tǒng)一。同時，基本金不能統(tǒng)收統(tǒng)支則直接導(dǎo)致了部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金結(jié)余和統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)財政補(bǔ)助同時增加的狀況，損害了基本養(yǎng)老保險制度的健康、持續(xù)發(fā)展。此外，這也是造成流動人口養(yǎng)老保險權(quán)益喪失和農(nóng)民工大規(guī)模退保等現(xiàn)象的根本原因。

財務(wù)可持續(xù)性堪憂

一方面，基本養(yǎng)老基金存在財務(wù)失衡狀況，嚴(yán)重依賴財政補(bǔ)貼。以基金規(guī)模最大，建立時間最長的全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金為例，從1998年開始，各級財政開始通過轉(zhuǎn)移支付對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老基金支出進(jìn)行補(bǔ)貼。在1998—2012年的15年間，各級財政累計補(bǔ)貼額達(dá)到了1.53萬億元，財政補(bǔ)貼額呈逐年上升趨勢，由1998年的24億元增加到2012年的2648億元，剔除1998年和1999年的大幅增長，近13年來年均增速達(dá)到18.34%。在各級財政補(bǔ)貼中，來自中央財政補(bǔ)貼占據(jù)了主導(dǎo)地位，歷年來中央財政的補(bǔ)貼比例都超過了78%，如下表所示。未來十幾年里，由于人口老齡化趨勢無法逆轉(zhuǎn)，同時基本覆蓋面的擴(kuò)展空間有限，不但養(yǎng)老金的財務(wù)狀況不會得到緩解，而且養(yǎng)老基金財務(wù)失衡的狀況也將日趨嚴(yán)重。

另一方面，基本養(yǎng)老保險基金長期缺口嚴(yán)重。雖然國家各級財政對基本養(yǎng)老基金持續(xù)進(jìn)行了巨額投入，但是我國基本養(yǎng)老保險基金仍然存在巨大的缺口。鄭偉、陳凱、林山君等人研究發(fā)現(xiàn)，基于國際通行的社會養(yǎng)老保險精算方法，以及中國的人口、經(jīng)濟(jì)和制度3套參數(shù)數(shù)據(jù)，我國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金短期雖然沒有缺口，但長期缺口十分嚴(yán)重。

投資運(yùn)作效率低下，保值增值問題嚴(yán)峻

從基金積累的角度看，我國目前的基本養(yǎng)老保險積累主要依賴?yán)U費(fèi)，其投資增值難以跑贏通脹。如果把養(yǎng)老基金的來源分為繳費(fèi)、投資收益和財政補(bǔ)貼3部分，則目前投資收益幾乎沒有貢獻(xiàn)。如果投資收益能夠得到有效提升，則能有效地減輕繳費(fèi)和財政補(bǔ)貼這兩部分的負(fù)擔(dān)。

2009—2014年，基本養(yǎng)老保險基金平均收益率為2.43%，低于同期1年期銀行存款利率。主要原因有兩點：一是結(jié)余基金分散存放，沒有形成規(guī)模效應(yīng)；二是出于安全考慮，絕大部分結(jié)余資金都存在銀行。根據(jù)2011年審計署公布的全國社會保障審計結(jié)果，在3萬億元的社會保障基金結(jié)余中，有96.5%的基金結(jié)余以銀行存款形式存在。

養(yǎng)老保險基金保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)，主要取決于是否能引入市場機(jī)制，從資本市場中獲取穩(wěn)定的投資收益。目前，我國對基本養(yǎng)老保險中的社會統(tǒng)籌和個人賬戶結(jié)余基金的投資范圍監(jiān)管過嚴(yán)，多年的平均結(jié)余資金收益率只有2%左右，難以抵御通脹帶來的資金貶值。而全國社會保障基金作為國家社保戰(zhàn)略性儲備基金，因為較早引入了市場化管理機(jī)制，投資渠道比較多樣，除了投資存款、債券等固定受益品種之外，還可以投資股票、基金等。2001—2014年，全國社保基金年均投資收益為8.38%，顯著高于同期的通脹率。