“營(yíng)改增”后地方稅體系構(gòu)建思考

李秀霞

摘要：營(yíng)業(yè)稅改征增值稅（簡(jiǎn)稱(chēng)“營(yíng)改增”）預(yù)期改革目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但地方主體稅種缺失、地方稅收收入銳減、地方稅收征管理難度加大等問(wèn)題一一擺在眼前，給地方稅體系的構(gòu)建帶來(lái)新一輪的挑戰(zhàn)。如何重構(gòu)地方稅體系，解決“營(yíng)改增”后地方財(cái)政萎縮等問(wèn)題主要從培育新地方主體稅種、建立中央與地方彈性收入分配制度、構(gòu)建具有稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)的地方稅收征管體系等方面進(jìn)行著手。

關(guān)鍵詞：“營(yíng)改增”；地方稅體系；稅種

“營(yíng)改增”是繼1994年的分稅制改革、2009年增值稅轉(zhuǎn)型改革后又一重大的稅改舉措，是“十二五”期間財(cái)稅體制深化改革的一大亮點(diǎn)。預(yù)期改革目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但給地方稅體系的構(gòu)建帶來(lái)新一輪的挑戰(zhàn)。

一、“營(yíng)改增”后地方稅體系面臨的主要問(wèn)題

（一）地方主體稅種缺乏

改革前，營(yíng)業(yè)稅是地方財(cái)政的支柱之一。但營(yíng)業(yè)稅納稅主體購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品時(shí)所產(chǎn)生的進(jìn)項(xiàng)稅額無(wú)法獲得抵扣，長(zhǎng)期下來(lái)其稅負(fù)可想而知。另外，營(yíng)業(yè)稅稅基是營(yíng)業(yè)額，而增值稅稅基是增值額（增值額決定利潤(rùn)），對(duì)于“薄利多銷(xiāo)”的企業(yè)來(lái)說(shuō)將面臨高營(yíng)業(yè)稅的稅負(fù)壓力。這些缺點(diǎn)決定了營(yíng)業(yè)稅不可能一直穩(wěn)守“地方主體稅種”的寶座。但“營(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅被增值稅替代，從制度上解決了重復(fù)征稅問(wèn)題，卻陷入了地方主體稅種正式面臨換位但一時(shí)找不到合適稅種接棒的尷尬局面。

（二）地方稅收收入下降

“營(yíng)改增”后，原地稅主體營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)，而晉升的增值稅是國(guó)稅稅種，這將引起地稅收入總量的萎縮。據(jù)廣東國(guó)稅局的數(shù)據(jù)顯示：“截至2013年10月底，廣東全省20.36萬(wàn)戶(hù)試點(diǎn)納稅人累計(jì)共申報(bào)繳納應(yīng)稅服務(wù)增值稅101.81億元，累計(jì)為增值稅納稅人減負(fù)近119億元”。截至2013年10月底，廣東全省增值稅收入相比改革前增加101.81億元，而相比改革前的營(yíng)業(yè)稅收入減少將近119億元（忽略其他影響因素）。可見(jiàn)“營(yíng)改增”后，若增值稅的中央地方分成比例保持不變，地方增加的增值稅收入將遠(yuǎn)不夠彌補(bǔ)因此減少的營(yíng)業(yè)稅收入，一定程度上影響了地方財(cái)政收入。

（三）影響中央與地方稅收收入分配關(guān)系

營(yíng)改增后，地方政府幾乎喪失了一定規(guī)模的獨(dú)立收入來(lái)源。收入決定財(cái)權(quán)，財(cái)權(quán)影響事權(quán)，如果地方收入銳減，勢(shì)必影響地方政府履行職能，支出責(zé)任難以落實(shí)。可見(jiàn)，營(yíng)改增表面看只是增值稅的擴(kuò)圍和營(yíng)業(yè)稅的退出，但實(shí)際上是關(guān)系到中央和地方的財(cái)政收入和支出責(zé)任關(guān)系的調(diào)整，甚至牽動(dòng)了整個(gè)財(cái)稅體制的重大改革。

二、完善地方稅體系的建議

（一）醞釀培育新的地方主體稅種以穩(wěn)定地方財(cái)源

作為地方主體稅種一般應(yīng)具備以下三個(gè)特性：一是稅基較寬，稅源豐富，且具有增長(zhǎng)潛力，對(duì)增加地方稅收規(guī)模影響較大；二是在收入和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面具有較強(qiáng)的調(diào)節(jié)性；三是在稅收制度方面嚴(yán)密規(guī)范，透明度高，便于征管。這樣可考慮將財(cái)產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅等提上地方主體稅種的位置，發(fā)揮其在轄區(qū)內(nèi)的宏觀(guān)調(diào)控作用，將一些行為目的稅如城建稅等作為地方政府收入的重要補(bǔ)充，并結(jié)合國(guó)情設(shè)立雙主體稅種以穩(wěn)定地方財(cái)源，從而避免一個(gè)稅種退出而無(wú)法找到合適稅種接棒的難堪局面。

（二）繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度

為彌補(bǔ)地方政府收入缺口，考慮事權(quán)和支出責(zé)任需要及地方公共產(chǎn)品等情況，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)完善中央與地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比例予以補(bǔ)充。而要使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化，必須堅(jiān)持“兼顧效益與公平”的原則，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)業(yè)省市等地方傾斜，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金比重，以帶動(dòng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，縮小區(qū)域間的財(cái)政差距。

（三）建立中央與地方彈性收入分配制度

建立中央與地方彈性收入分配制度，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（如年度人均GDP）或消費(fèi)水平來(lái)確定稅收收入分享制度。如：所得稅，根據(jù)年度人均GDP將各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平劃分等級(jí)，不同等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的比例（如表1）。等級(jí)越高的經(jīng)濟(jì)水平越高，地方分成越低，中央分成越高；相反，地方分成應(yīng)越高，通過(guò)這種彈性分成保證并提高地方的財(cái)政收入。

注明：由于年度GDP數(shù)據(jù)一般于年末公布，因此根據(jù)上年度GDP情況所確定的分成比例作為本年度所得稅收入分配依據(jù)。至于下年度的分成比例需要等到本年度GDP數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)出來(lái)后再予以確定，以此類(lèi)推，靈活調(diào)整。

（四）構(gòu)建集中與分散的混合型稅權(quán)模式

采用稅權(quán)集中與分散的混合型模式，在強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)地位的同時(shí)，賦予并適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的“稅權(quán)”。稅收的立法權(quán)和管理權(quán)集中在中央，保持國(guó)家最高法律主體的地位，注重國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控，而對(duì)涉及需要中央與地方共同立法的，中央只需制定原則性的規(guī)定，除此之外允許地方在不違背上級(jí)法的前提下自主立法，這樣做到統(tǒng)一卻不唯一。對(duì)于稅源普遍、稅基不易產(chǎn)生區(qū)域間轉(zhuǎn)移且有明顯受益性的稅種，其立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)均下放給地方政府。而各地在遵守原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要決定稅種的停征緩征和稅基稅率的調(diào)整以及減免稅等，靈活處理稅收問(wèn)題，調(diào)控地方財(cái)政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

“營(yíng)改增”順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，但其不利影響不容忽視，因此應(yīng)盡快完善我國(guó)地方稅體系，合理協(xié)調(diào)國(guó)地稅關(guān)系。

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