大陸海岸自然岸線保護(hù)與管理對(duì)策探析
——以山東省為例

吳曉青，王國(guó)鋼，都曉巖，高鷹，高猛

（1.中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003；2.山東省海洋與漁業(yè)廳 濟(jì)南 250002；3.山東省海洋工程咨詢(xún)協(xié)會(huì) 濟(jì)南 250013）

大陸海岸自然岸線保護(hù)與管理對(duì)策探析
——以山東省為例

吳曉青1，王國(guó)鋼2，都曉巖1，高鷹3，高猛1

（1.中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所 煙臺(tái) 264003；2.山東省海洋與漁業(yè)廳 濟(jì)南 250002；3.山東省海洋工程咨詢(xún)協(xié)會(huì) 濟(jì)南 250013）

構(gòu)建科學(xué)合理的大陸自然岸線格局，落實(shí)自然岸線保有率控制制度是我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)和目標(biāo)。文章以山東省為例，基于海岸帶規(guī)劃管理視角，探討自然岸線的內(nèi)涵以及自然岸線格局構(gòu)建、自然岸線保有率控制指標(biāo)分解的思路與方法，并提出自然岸線保護(hù)與管理的對(duì)策建議。

自然岸線；自然岸線格局；自然岸線保有率；海岸線管理

1 引言

2012年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》首次提出大陸自然岸線保有率指標(biāo)，并指出至2020年全國(guó)大陸自然岸線保有率應(yīng)不低于35%。隨后，陸續(xù)獲得批復(fù)并實(shí)施的省級(jí)海洋功能區(qū)劃也分別確定了各省級(jí)行政區(qū)管轄范圍內(nèi)的大陸自然岸線保有率目標(biāo)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院陸續(xù)印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革方案》，正式提出建立自然岸線保有率控制制度，要求將自然海岸線保護(hù)納入沿海地方政府政績(jī)考核。同年，國(guó)家海洋局印發(fā)的《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案（2015—2020年）》明確提出要實(shí)施自然岸線保有率目標(biāo)控制制度，并要求將全國(guó)海洋功能區(qū)劃確定的控制目標(biāo)逐級(jí)細(xì)化分解到沿海各級(jí)地方政府。在此背景下，自然岸線已從一個(gè)學(xué)術(shù)概念上升到管理層面，被納入到生態(tài)紅線制度和生態(tài)文明建設(shè)的范疇。同時(shí)，海岸線的保護(hù)與管理，特別是對(duì)自然岸線的管控比以往更受到各級(jí)地方政府、海洋行政主管部門(mén)和專(zhuān)家學(xué)者的重視。然而，目前學(xué)者們更多的關(guān)注海岸線遙感提取［1－3］、岸線變遷及其導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題［4－10］，在海岸線保護(hù)與管理技術(shù)、管控制度研究方面明顯不足［11－12］，不能有效指導(dǎo)我國(guó)自然岸線保有率控制制度的落實(shí)。山東省在全國(guó)率先完成全海域海洋生態(tài)紅線劃定工作，確定了渤海、黃海海域大陸自然岸線保有率控制目標(biāo)，并著手編制《山東省海岸線保護(hù)規(guī)劃（2016—2020年）》，探討落實(shí)自然岸線保有率目標(biāo)控制制度的對(duì)策和實(shí)施方案。在此規(guī)劃編制方案研討、專(zhuān)家意見(jiàn)咨詢(xún)過(guò)程中，對(duì)自然岸線的內(nèi)涵、自然岸線格局構(gòu)建思路等內(nèi)容逐步達(dá)成一致，形成初步的規(guī)劃方案。

2 自然岸線的內(nèi)涵

從海岸帶規(guī)劃管理角度，我們認(rèn)為自然岸線是指海岸自然結(jié)構(gòu)和生態(tài)功能未受到人工構(gòu)筑物明顯影響，原始岸灘、水下岸坡基本得到保留的海岸線，包括原生砂質(zhì)岸線、淤泥質(zhì)岸線、基巖岸線、生物岸線以及整治修復(fù)后具有自然海岸的結(jié)構(gòu)特征和生態(tài)功能的海岸線。以海岸自然屬性受人工構(gòu)筑物影響程度、人類(lèi)活動(dòng)的干擾程度以及海岸自然屬性的可恢復(fù)性為主要的判別依據(jù)，可將自然岸線分為以下3類(lèi)。

2.1 原生態(tài)自然岸線

岸線基本未開(kāi)發(fā)利用，或者海岸自然結(jié)構(gòu)和原始自然景觀未受到人工構(gòu)筑物明顯影響，海岸自然生態(tài)功能保持良好的岸段，包括原生砂質(zhì)海岸、淤泥質(zhì)海岸、基巖海岸和生物海岸。一般位于自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、重要濱海風(fēng)景旅游區(qū)和重要漁業(yè)海域，岸線主要功能為生態(tài)保護(hù)、旅游觀光和生態(tài)養(yǎng)殖；在重要漁業(yè)海域，原始自然開(kāi)闊海岸被小規(guī)模圍堰養(yǎng)殖，自然海岸結(jié)構(gòu)未發(fā)生改變，海岸生態(tài)功能保持良好，后期通過(guò)退養(yǎng)還濕、植被恢復(fù)等手段可以恢復(fù)海岸原始自然景觀的岸段也納入其中。

2.2 岸灘自然景觀岸線

海岸建有防潮堤、防護(hù)堤等硬質(zhì)防護(hù)設(shè)施，海陸相互作用自然過(guò)程被人為干擾，但是潮灘、沙灘、礁石岸灘、水下岸坡等海岸地貌自然景觀得以保留，海岸自然屬性和生態(tài)功能保持較好，并且通過(guò)保灘促淤、植被種植、沙灘保育、生物恢復(fù)等措施，可以進(jìn)一步提升海岸自然生態(tài)功能的岸段。一般位于河流入海口沿岸、海洋保護(hù)區(qū)以及濱海城鎮(zhèn)生活區(qū)和濱海旅游度假區(qū)，岸線功能為海岸防護(hù)、生態(tài)保護(hù)和旅游觀光。

2.3 整治修復(fù)后生態(tài)景觀岸線

在人工海堤外側(cè)或者受損岸灘的基礎(chǔ)上，通過(guò)退養(yǎng)還濕、植被種植、沙灘保育、生態(tài)廊道建設(shè)等措施，已恢復(fù)和重建自然海岸結(jié)構(gòu)和景觀特征，海岸災(zāi)害防護(hù)和公眾游憩等海岸生態(tài)功能和景觀價(jià)值得以提升的岸段。此類(lèi)岸線一般位于濱海城鎮(zhèn)生活區(qū)、旅游度假區(qū)以及海洋保護(hù)區(qū)，整治修復(fù)后岸線主導(dǎo)功能為旅游休閑娛樂(lè)或海岸生態(tài)保護(hù)。

3 自然岸線格局構(gòu)建

3.1 構(gòu)建思路

自然岸線格局的構(gòu)建是在海岸生態(tài)保護(hù)格局總體框架下，結(jié)合自然岸線內(nèi)涵、岸線保護(hù)利用現(xiàn)狀及使用需求綜合確定的。

（1）基于海陸統(tǒng)籌視角，綜合考慮海岸地區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)、文化景觀分布、海岸保護(hù)利用現(xiàn)狀、開(kāi)發(fā)需求以及主體功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃、生態(tài)紅線區(qū)劃定方案等相關(guān)規(guī)劃，基于景觀生態(tài)學(xué)、恢復(fù)生態(tài)學(xué)等原理，構(gòu)建海岸生態(tài)保護(hù)總體格局，以維護(hù)大陸海岸帶生態(tài)安全。山東省案例中，依據(jù)《山東省主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，提出 “一帶六板塊”為主體的大陸海岸生態(tài)保護(hù)格局：“一帶”即海岸生態(tài)廊道保護(hù)帶；“六板塊”包括濱海自然濕地斑塊保護(hù)與修復(fù)、砂質(zhì)海岸生態(tài)防護(hù)廊道修復(fù)、海岸地質(zhì)遺跡與文化景觀節(jié)點(diǎn)維護(hù)、海岸人工濕地多功能景觀營(yíng)建、入海河流自然生態(tài)藍(lán)道建設(shè)、休閑游憩功能岸線生態(tài)景觀營(yíng)造等六大生態(tài)功能保護(hù)板塊。

（2）在海岸生態(tài)保護(hù)格局總體框架下，依據(jù)自然岸線內(nèi)涵和自然岸線可恢復(fù)性判定原則，統(tǒng)籌考慮自然岸線分布現(xiàn)狀和岸線使用需求，綜合確定規(guī)劃期大陸自然岸線保有分布，以最大限度地維持海岸自然屬性，提升自然岸線保有率。

規(guī)劃期自然岸線判定主要原則和依據(jù)如下：①海岸線基本未開(kāi)發(fā)利用，海岸自然屬性和生態(tài)功能保持較好；②岸段位于重要的保護(hù)區(qū)（國(guó)家級(jí)、省級(jí)）或生態(tài)紅線區(qū)；③規(guī)劃期未布局國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；④岸段已實(shí)施整治修復(fù)工程，且整治修復(fù)后海岸線具有自然海岸結(jié)構(gòu)和生態(tài)功能，岸線利用功能為生態(tài)保護(hù)和旅游觀光；⑤岸段位于重要的生態(tài)功能區(qū)、脆弱區(qū)和敏感區(qū)，未來(lái)通過(guò)實(shí)施海岸環(huán)境整治與生態(tài)修復(fù)工程可以恢復(fù)自然海岸結(jié)構(gòu)和自然生態(tài)功能；⑥岸段可納入自然岸線范疇的海岸線長(zhǎng)度達(dá)到一定規(guī)模（如不小于500m），有利于自然岸線的穩(wěn)定與生態(tài)保護(hù)。

3.2 山東省自然岸線格局構(gòu)建

依據(jù)《山東省海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》、海洋生態(tài)紅線區(qū)劃定方案和自然岸線內(nèi)涵，綜合考慮全省大陸海岸線資源環(huán)境條件、自然岸線分布現(xiàn)狀以及海岸線開(kāi)發(fā)利用需求，確定規(guī)劃期全省大陸自然岸線分布格局（圖1），包括原生態(tài)自然岸線、岸灘自然景觀岸線、整治修復(fù)后生態(tài)景觀岸線和自然岸灘生態(tài)恢復(fù)岸線，海岸線總長(zhǎng)1 538km，約占山東省大陸海岸線總長(zhǎng)的46%。其中，前三類(lèi)岸線重在生態(tài)保護(hù)和功能提升，自然岸灘生態(tài)恢復(fù)岸線是規(guī)劃期重點(diǎn)進(jìn)行整治修復(fù)的岸段，通過(guò)自然岸線生態(tài)恢復(fù)和海岸生態(tài)建設(shè)后轉(zhuǎn)化為“岸灘自然景觀岸線”和“整治修復(fù)后生態(tài)景觀岸線”，納入自然岸線保有統(tǒng)計(jì)和生態(tài)紅線管控。此類(lèi)岸線長(zhǎng)度為408km，占全省的12%，主要位于海洋特別保護(hù)區(qū)和重要漁業(yè)海域沿岸。

4 自然岸線保有率指標(biāo)分解

各地區(qū)依據(jù)海洋功能區(qū)劃和構(gòu)建的自然岸線格局，合理確定規(guī)劃期自然岸線分布和自然岸線保有率指標(biāo)。自然岸線保有率是指規(guī)劃期自然岸線長(zhǎng)度占管理基準(zhǔn)海岸線總長(zhǎng)的比例，以%表示，為強(qiáng)制性約束指標(biāo)。其中，管理基準(zhǔn)海岸線為具有法律概念的海陸管理分界線，是不同職能部門(mén)實(shí)施海域和陸域分界管理的重要依據(jù)，以地方政府公布的數(shù)據(jù)或海洋功能區(qū)劃數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。在山東省案例中，以《山東省人民政府關(guān)于山東省海岸線修測(cè)成果的批復(fù)》（魯政字〔2008〕174號(hào)）文件公布的全省大陸海岸線為管理基準(zhǔn)海岸線，此岸線與正在實(shí)施的《山東省海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》保持一致。

圖1 規(guī)劃期山東省大陸自然岸線分布格局

在國(guó)家未出臺(tái)相應(yīng)技術(shù)導(dǎo)則的情況下，可以采取如下原則和步驟，確定規(guī)劃期自然岸線分布，將省級(jí)自然岸線保有率控制指標(biāo)分解到沿海地級(jí)或縣級(jí)地方政府。

（1）自然屬性?xún)?yōu)先原則。依據(jù)確定的自然岸線格局，將原生態(tài)自然岸線、整治修復(fù)后生態(tài)景觀岸線以及位于保護(hù)區(qū)或納入生態(tài)紅線區(qū)的海岸線優(yōu)先納入自然岸線保有率指標(biāo)統(tǒng)計(jì)。

（2）量力而行原則。針對(duì)亟待整治修復(fù)的岸線，依據(jù)海岸生態(tài)重要性、受損程度、可恢復(fù)性以及整治修復(fù)資金支持等情況，確定規(guī)劃期計(jì)劃恢復(fù)的自然岸線分布和長(zhǎng)度，并將其納入自然岸線率指標(biāo)統(tǒng)計(jì)。

（3）區(qū)際公平原則。若經(jīng)過(guò)以上兩條原則篩選仍不能達(dá)到自然岸線保有率最低目標(biāo)，可以依據(jù)區(qū)際公平性原則，將剩余的自然岸線保有長(zhǎng)度任務(wù)指標(biāo)向沿海縣（市、區(qū)）等比例分解。

（4）經(jīng)濟(jì)效益原則。盡管等比例分解可以兼顧區(qū)際公平，但是由于未考慮海岸線資源分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異性，使得自然岸線保有率指標(biāo)控制的可操作性受到影響。替代做法是可以依據(jù)單位岸線GDP或者經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為調(diào)整系數(shù)，合理分解自然岸線保有指標(biāo)。

在山東省案例中，省海洋功能區(qū)劃確定的自然岸線保有率指標(biāo)為不低于40%。隨后，山東省政府公布了渤海、黃海海洋生態(tài)紅線劃定方案，將渤海、黃海海域的大陸自然岸線保有率目標(biāo)分別定為40%和45%，綜合測(cè)算得到規(guī)劃期全省大陸自然岸線保有率應(yīng)不低于43.6%，按照管理基準(zhǔn)海岸線測(cè)算，其自然岸線保有長(zhǎng)度應(yīng)不低于1 458.8km。依據(jù)上述確定的自然岸線保有率指標(biāo)分解原則，將任務(wù)指標(biāo)分解到具有海域管轄權(quán)的沿海40個(gè)縣（市、區(qū)），要求作為規(guī)劃約束性指標(biāo)，嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。

5 自然岸線保護(hù)與管理對(duì)策建議

5.1 實(shí)施海岸線分級(jí)管控制度

為切實(shí)保護(hù)現(xiàn)有的自然岸線，本著便于實(shí)施的原則，將海岸線劃分為不同等級(jí)進(jìn)行監(jiān)管。山東省案例中，綜合考慮海岸生態(tài)保護(hù)總體格局、海岸保護(hù)利用現(xiàn)狀及發(fā)展需求，將大陸海岸線分劃為3個(gè)管控級(jí)別，即一級(jí)管控海岸線、二級(jí)管控海岸線和三級(jí)管控海岸線，并提出海岸線分級(jí)管控目標(biāo)、管控要求和保護(hù)措施。其中，一級(jí)管控海岸線禁止改變海岸自然屬性和破壞海岸生態(tài)功能的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，要求自然岸線保有率不降低，海岸自然生態(tài)功能得到提升；二級(jí)管控海岸線要求嚴(yán)格限制改變海岸自然屬性的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，要求維護(hù)地方海岸線特色，提升海岸線公益服務(wù)能力；三級(jí)管控海岸線允許適度改變海岸自然屬性，要求節(jié)約、高效利用海岸線，形成海岸線保護(hù)與開(kāi)發(fā)相協(xié)調(diào)的格局。

5.2 開(kāi)展海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與巡查監(jiān)管

構(gòu)建海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)海岸線動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，全面掌握海岸線使用、自然岸線變化和岸線整治修復(fù)情況，編制自然岸線監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)公報(bào)，定期評(píng)估海岸線保護(hù)情況和生態(tài)效益。同時(shí)，加強(qiáng)海岸線網(wǎng)格化巡查監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正非法占用自然岸線和破壞海岸線資源的行為。實(shí)行海洋監(jiān)察與陸上國(guó)土、城建執(zhí)法聯(lián)動(dòng)配合，建立案件查處互通情報(bào)制度，加大對(duì)岸線使用項(xiàng)目的監(jiān)督力度。

5.3 推進(jìn)海岸生態(tài)紅線區(qū)管控

對(duì)納入自然岸線格局的海岸線，實(shí)施生態(tài)紅線管控。嚴(yán)格禁止占用此類(lèi)岸線進(jìn)行順岸式、大規(guī)模圍填海開(kāi)發(fā)建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)施自然岸灘養(yǎng)護(hù)和生態(tài)恢復(fù)工程。對(duì)砂質(zhì)、基巖等不同類(lèi)型的自然岸線可以制定有針對(duì)性的管控措施。同時(shí)，結(jié)合流域、生態(tài)紅線區(qū)生態(tài)補(bǔ)償管理經(jīng)驗(yàn)，加快建立自然岸線生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善財(cái)政支持與自然岸線生態(tài)保護(hù)成效掛鉤機(jī)制。

5.4 建立海岸規(guī)劃管理示范區(qū)

以國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)和國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)、海洋公園為依托，在納入自然岸線格局的岸段選擇典型區(qū)域，科學(xué)劃定海岸管控范圍，包括一定寬度的陸域和海域，建立自然岸線保護(hù)管理示范區(qū)，并落實(shí)“多規(guī)合一”的理念，編制海岸保護(hù)與利用控制性規(guī)劃，明確區(qū)內(nèi)土地和水域開(kāi)發(fā)利用功能、生態(tài)保護(hù)與景觀建設(shè)布局，劃定建筑退縮線，制定岸線生態(tài)保護(hù)與修復(fù)計(jì)劃，提出海岸線開(kāi)發(fā)利用的具體管控措施。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，依據(jù)海岸自然屬性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征和便于管理原則，逐步推進(jìn)海岸帶范圍劃定工作，并以此范圍出臺(tái)相關(guān)的海岸帶管理規(guī)定，作為地方政府及各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)實(shí)施海岸線綜合管理的行政依據(jù)。

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The Protection and Management Measures of Natural Coastline in Mainland Coast

WU Xiaoqing1，WANG Guogang2，DU Xiaoyan1，GAO Ying3，GAO Meng1

（1.Yantai Institute of Coastal Zone Research，Chinese Academy of Sciences，Yantai 264003，China；2.Marine and Fishery Department in Shandong Province，Jinan 250002，China；3.Shandong Consultant Association of Ocean Engineering，Jinan 250013，China）

It is very important for marine ecological civilization construction to construct rational pattern of natural coastline and control the retention rate of natural coastline.Taking Shandong province for example，based on the view of integrated planning and management of coastal zone，the definition of natural coastline，theoretical framework and methods on constructing natural coastline pattern and decomposing natural coastline retention rate were studied，and the coastline protection and management measures were proposed.

Natural coastline，Natural coastline pattern，Natural coastline retention rate，Coastline management

P74

A

1005－9857（2017）03－0029－04

2016－11－12；

2017－01－08

中國(guó)科學(xué)院重點(diǎn)部署項(xiàng)目（KZZD－EW－14）.

吳曉青，副研究員，博士，研究方向?yàn)楹０稁б?guī)劃管理，電子信箱：xqwu＠yic.ac.cn