探究城市規劃及舊城更新中的公眾參與

【摘要】在城鎮化的推進中，城市規劃及舊城更新是促進城市健康發展的重大戰略選擇。但城市規劃及舊城更新涉及到的利益主體多且復雜，則應通過公眾參與來協調相關利益。在本案，筆者結合實踐經驗，探究城市規劃及舊城更新中的公眾參與。

【關鍵詞】城市規劃；舊城更新；公眾參與

舊城更新源自城市更新，即指有計劃地改建城市中與現代城市生活不適應的地區，以掃除阻礙城市發展的因素。但在城市規劃及舊城更新中，必然與既有居民的利益息息相關。因此，為了妥善應對可能存在的利益沖突，應盡快形成主動的公眾參與。其中，公眾參與是一種協調對策，其強調公眾參與城市規劃的編制和管理。在本案，筆者將從如下方面分析城市規劃及舊城更新中的公眾參與問題：

1、公眾參與存在的問題

據調查結果顯示，在城市規劃及舊城更新中，公眾參與存在如下問題：

1.1公眾參與的主動與被動失衡

公眾參與既是政府在城市規劃及舊城更新前期所做的調查、公示、知識宣傳及公民的被動配合，也是公民對城市規劃及舊城更新的主動參與。但調查結果顯示，參與過民意調查的民眾約為34.2%，幫助政府宣傳城市規劃的民眾約為14.62，直接提出意見的民眾僅占11.2%?？梢姡诔鞘幸巹澕芭f城更新中，存在公眾參與的主動與被動失衡，這將大幅度降低公眾參與的效果。

1.2社區人力資源冷落

社區居民是城市規劃及舊城更新的重要人力資源，即其既可從多角度、多方位為政府提供參考信息，又可針對具體問題提出富有創意的意見。此外，社區居民是距離規劃實施現場最近及最關注規劃改造的群體，則政府若能積極調動社區居民參與其中，將可大大降低舊城更新的成本。但據調查結果顯示，經常與政府溝通的居民僅為9.5%，偶爾或不與政府溝通的居民約占65.34%?？梢?，在城市規劃及舊城更新中，普遍存在社區人力資源被冷落的現象。

1.3公眾參與的主體受限

在城市規劃及舊城更新中，公眾參與的主體受限表現在下列方面：一是經濟限制，即政府僅承擔房屋改造的小部分費用，而對于那些低收入的老城區居民，將無力承擔自付費用，這將使其不再公眾參與之列；二是更新區以外的市民未參與，即老城區居民雖為主要利益群體，但許多老城區的占地面積廣及歷史文化底蘊豐富，這表明其改造應征求全體市民的想法，但實際上更新區以外的市民卻未參與其中；三是社會力量未參與，其中社會力量包括社會非營利組織等。

2、舊城更新中的公眾參與對策

在城市規劃及舊城更新中，公眾參與存在諸多問題的原因包括公眾參與途徑單一、政府民主意識不強及立法缺失等。對此，筆者提出如下建議來應對城市規劃及舊城更新中的公眾參與問題：

2.1完善公眾參與的立法

在城市規劃及舊城更新中，公眾參與存在的諸多問題都是因立法不完善所致，則應從法律上來確立公眾參與的地位，具體應從如下方面著手完善公眾參與的立法：一是根據既有《城鄉規劃法》，確立城市規劃與舊城更新中公眾參與的地位，并將其直接與規劃編制和審批聯系在一起，以便從宏觀層面上來提高公眾參與的效果；二是根據《城鄉規劃法》及舊城更新的客觀實際，出臺法規來規范舊城更新中的公眾參與行為；三是將公眾參與納入政府行政管理范疇，而不得將其局限在城市規劃領域?？傊瑸榱顺浞职l揮公眾參與在城市規劃及舊城更新中的作用，應盡快實現公眾參與的法制化進程。

2.2轉變思想觀念

公眾參與城市規劃及舊城更新體現的是公眾參政議政的權利，繼而延伸為公民權的行使問題，則在公眾參與問題上，政府民主意識的影響尤其深厚。但一直以來，政府在城市規劃及舊城更新中都扮演著家長式的角色，這顯然對公眾參與不利。因此，政府應轉變角色及樹立較強的民主意識、重塑民主價值觀，其中民主價值觀在協調官民關系及提高政策的可接受性、科學性和實施效果等上具有重要作用。如此一來，公眾參與便會得到重視，從而發揮其在轉變公民民主觀念和實現民主制度上的巨大價值。開發商應站在全局高度，協調好利潤與公共利益的關系，這可提高居民的滿意度及樹立開發商良好的品牌形象。關于規劃工作者，應堅持如下原則：一是不受開發商和政府的左右；二是不得忽視或輕視公眾的意愿。在城市規劃及舊城更新中，民眾占有主體地位，則其應積極轉變被動參與為主動參與。

2.3優化公眾參與模式

在城市規劃及舊城更新中，政府一直都是采用調查和公示的方式，而這種極少與公眾互動的模式并未體現任何因地制宜的思想。借鑒西方發達國家的成功經驗，建議從如下方面來進一步優化公眾參與模式：政府應站在國際化的視角下，積極探索符合自身實情的公眾參與系統模式，并將其合理運用在城市規劃及舊城更新中。但在公眾參與系統模式中，應對行政管理人員的能力及公眾參與技術進行重點控制。鑒于參與技術與社區愿景、社區環境性質、公眾利益取向及政策質量要求等相關，則應從實際出發來設計公眾參與技術，同時還應定期組織行政管理人員參與技術操作能力的培訓，如設置決策論壇、與不同人群溝通及引導公眾參與等能力。

結語：

在城市規劃及舊城更新中，公眾參與的落腳點始終是公共利益。但在公共利益的問題上，一是要理清不同利益主體的相互關系；二是應進一步完善公眾參與的立法；三是轉變政府、開發商、規劃者和民眾的思想觀念，其中對于政府，應樹立牢固的民主意識；四是積極探索公眾參與系統模式，具體應體現因地制宜的思想。目前，我國在城市規劃及舊城更新中的公眾參與遠不及西方發達國家，但若能在模式、政府和法制上有所作為，將可有效改善公民參與的現狀。

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作者簡介：

王飄逸（1990年5月—），男，安徽省合肥人，民族：漢 職稱：學生（無），學歷：在讀碩士研究生。研究方向：舊城更新，城市設計。