城市基礎設施建設PPP模式應用研究

【摘要】當前，全國PPP項目數量已上萬，總投資額突破12萬億。面對如此大的資金需求，如何更大程度地吸引社會資本的參與，成為亟待解決的問題。EPC工程總承包模式是國家大力推廣的工程項目管理模式，在大型城市基礎設施建設中較傳統模式具有很多優點。PPP融資模式與EPC工程總承包模式的結合，是一個新的研究領域，加強相關研究和實踐，對鼓勵社會資本的參與具有很大的意義。

【關鍵詞】PPP模式；城市基礎設施；工程承包

1、PPP模式的產生背景及概念

1.1 PPP模式產生的背景

在城市基礎設施建設中，PPP融資模式的引進，實現政府主導下社會資本的廣泛參與，從而改變單純依靠政府財政的單一投融資模式。但是，PPP融資模式只是解決了在公共事業領域社會資本能夠參與的問題。如何能更大程度地吸引社會閑置資本，使PPP項目盡快落地，成為一個新課題。筆者在研究及實踐中發現，PPP融資模式與EPC工程總承包模式的有機結合，為解決上述問題提供了一種途徑。

1.2 PPP模式的概念

所謂PPP模式，可簡單理解為政府主管部門在PPP項目招標時同時確定投資人（合作伙伴）和工程總承包單位，投資人和工程承包單位為同一單位或聯合體。具體地講，一般由行業主管部門根據項目特點，在組織完成項目工程可行性研究和初步設計，并在初步設計和概算正式批復后，按照確定的建設規模、建設標準、投資限額、工程質量和進度要求等，通過PPP一體化公開招標方式確定投資人，同時確定總承包單位。招標的EPC總承包范圍包括施工圖設計、采購、施工、運營以及缺陷責任修復，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責。從上述概念可以看出，PPP模式一般只能應用于城市基礎設施建設項目。

2、PPP模式吸引社會資本參與的原因分析

2.1符合行業有關法律法規和政策要求

《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款規定，已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的可以不進行招標。因此，PPP項對PPP項目的設計、采購和施工不再進行招標，直接由投資人實施。同時，住房和城鄉建設部要求，工程建設項目應當優先采用工程總承包模式（即EPC模式）。建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質量可靠、效率優先的原則，優先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。PPP項目一般都是有社會資本參與的政府投資項目，因此，從這個意義講，在工程承發包階段應當積極采用工程總承包模式。

為貫徹落實中央城市工作會議和習近平總書記系列重要講話精神，在全面總結三亞“城市雙修”試點工作經驗基礎上，2017年3月6日，住房城鄉建設部印發了《關于加強生態修復城市修補工作的指導意見》安排部署在全國全面開展生態修復、城市修補工作。《指導意見》明確了開展“城市雙修”的基本原則和目標，要求以政府主導，協同推進；統籌規劃，系統推進；因地制宜，分類推進；保護優先，科學推進。要求2017年，各城市制定“城市雙修”實施計劃，完成一批有成效、有影響的“雙修”示范項目；2020年，城市“雙修”工作初見成效，“城市病”得到有效治理。

2.2使投資企業利潤達到最大化

企業投資的最終目的，是實現利潤最大化。這是PPP模式吸引社會資本參與的核心原因。其具體表現為以下兩個方面。

（1）工程成本實現有效控制

PPP模式使得投資人同時作為工程項目的設計單位，而設計是工程項目成本控制的關鍵。據統計，影響項目投資的最大階段是設計階段，其影響項目投資的可能性為75%。投資人在設計階段就可以考慮在滿足功能和質量的情況下盡可能地降低投資及控制成本。成本得到有效控制，利潤必然增加。除此之外，PPP模式可以體現規模效應，實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，有利于集中采購、整合社會資源、進行專業化管理。總承包單位同時具備投資人身份，投資人的產權約束機制能有效傳導給總承包單位，真正達到合理控制投資、節約社會資源的目的。

（2）獲得設計及施工階段的利潤

PPP融資模式與EPC工程項目管理模式的結合，使得投資人在城市基礎設施領域獲得投資收益的同時，贏得了設計和施工任務，這就使得投資人獲得了投資全過程各階段的利潤，投資收益達到最大化。

2.3 縮短建設周期，降低投資風險

在城市基礎設施中，PPP項目一般都是投資規模大、工程技術復雜，而且設計工期較長。EPC工程總承包模式把設計、采購、施工作為一個整體，在一個管理主體下組織實施，有別于傳統的工程項目管理模式，EPC模式實現了在設計的同時進行設備材料的采購，同時實現設計和施工的通盤考慮、深度交叉，大大縮短了工期。建設周期的縮短，意味著投資周期的縮短，投資風險大大降低。

2.4 PPP項目實施中政府監督的有效性

當前形勢下，各地方政府部門在城市公共設施建設及運營過程中充當投資者、經營者和監管者角色，容易在具體的工作中產生角色錯位或主體混淆問題，從而對PPP項目的實施帶來不利影響。具體表現為監管不到位，導致私人投資者投資不到位，項目停滯，或者私人投資者見預期收益難實現而棄管，甚至會出現權力尋租等問題，不利于PPP主體的利益維護和政府目的實現；監管權越位，損害社會資本一方的利益，挫傷私人投資者的積極性。

3、PPP模式的缺點

3.1具有一定的局限性

首先，根據PPP模式的概念及特點，其有自身的適用范圍，一般只適用于大型的城市基礎設施工程，比如城市軌道交通、特大橋梁、高速公路等。其次，PPP模式對投資人要求較高。工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員和工程業績。除對上述工程總承包企業的要求外，對工程總承包企業項目負責人要求也較高。工程總承包項目經理應當取得工程建設類注冊執業資格或者高級專業技術職稱，擔任過工程總承包項目經理、設計項目負責人或者施工項目經理，熟悉工程建設相關法律法規和標準，同時具有相應工程業績。因此，PPP模式排除了其他不具備相應資質資格的社會資本參與，縮小了融資渠道。

3.2工程監理企業作用弱化

工程監理企業受建設單位委托對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面實施監督，是獨立的第三方。但在PPP模式下，建設單位和承包單位成了一家，或者說建設單位與承包單位存在較大關聯性，這使得監理單位處于尷尬地位，監理工作的獨立性得不到保障，其作用必然弱化。

4、PPP模式在城市基礎設施領域應用的思路

4.1根據基礎設施的不同形態，可以采用不同的PPP管理模式

依照美國城市化專家薩瓦斯的研究，可以根據基礎設施的不同形態，采用不同的PPP管理模式：（1）已有基礎設施。已有的基礎設施，政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與城市企業合作，由政府向城市企業發放特許經營權證，讓城市企業進行經營和管理。城市企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果城市部門通過購買或租賃的形式獲得基礎設施的使用權，城市部門就可以在政府的特許經營權下，自己向用戶收費。如果是城市企業對政府擁有的基礎設施進行經營和維護，那么就由政府向城市企業支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作，可以提高基礎設施的使用效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府融資和置換資金，從而支持和從事新的基礎設施建設。（2）擴建和改造現有基礎設施。這方面政府可以通過租賃-建設-經營、購買-建設-經營、外圍建設等形式與城市企業合作。政府向城市企業發放特許經營權證，由城市企業對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經營管理。經營者在特許權下向使用者收費，并向政府交納一定的特許費。通過這種形式，可以加快提升城市基礎設施的功能和基礎設施升級、改造的速度。在提升原有基礎設施的同時，也可為政府新建其它基礎設施籌集一定的資金。

4.2城市基礎設施PPP模式的運行程序

（1）選擇項目合作公司。政府部門根據城市基礎設施項目建設的需要，確立一家有資質、有實力的私人合作公司，該公司一般為財團或建筑經營企業，并與這家私營公司簽訂特許權協議。

（2）確立項目。政府部門和私人公司合作，在城市基礎設施項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作，政府部門和私人公司合作完成項目的前期工作。

（3）成立項目公司。持有特許權協議的公司，根據政府部門和私人公司共同確立的城市基礎設施建設項目，組織成立項目公司作為特許權人承擔合同規定的責任和義務。

（4）招投標和項目融資。項目公司在政府的監督下，可以將城市基礎設施工程進行招投標，同時公共部門和項目公司合作進行項目融資，這里公共部門一般作為擔保人出現，正是由于有了政府公共部門的擔保使得投資人風險大大的減少，融資的難度就可以降低，提高了項目融資的成功率。

（5）項目建設。中標人或該建筑經營企業本身對城市基礎設施項目進行設計、施工建設，政府與其進行合作的同時也對其進行監督。

（6）運行管理。城市基礎設施項目建成后，項目公司負責經營管理，政府部門根據協議和有關法律的規定，對項目公司的運行進行監督管理。

（7）項目移交。特許權協議期滿后，承建商把城市基礎設施項目移交給政府，所有固定資產全部無償歸政府所有。

結語：

PPP融資模式為社會資本進入公共產品或服務領域提供了平臺，EPC工程總承包模式為投資人獲得了更高的投資收益率，兩者結合，必能吸引更多的有資本實力、有專業能力的并具備一定資質資格的企業參與到公益事業的建設中來。但也應清醒地認識到，PPP模式目前還存在一定的局限，需要住房和城鄉建設、發展改革、稅務、財政、審計等有關部門的溝通協調，解決制約PPP模式發展的有關問題。

參考文獻：

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[3]胡旭輝，杜國平，孫立東，等.基于PPP的BOT模式在重慶高速公路建設中的應用[J].公路交通技術，2015（3）：141-144.

作者簡介：

龐俊勇（1982-），男，漢族，學士。咸寧職業技術學院講師，研究方向：工程項目管理。

鄭靚婧（1982-），女，漢族，碩士。咸寧職業技術學院講師，研究方向：工程造價管理。