廣州城中村改造成效與反思

2017-04-12 00:00:00蔡靜蓉

中國房地產業·上旬 2017年4期

【摘要】廣州市的城中村改造已歷經十多年，改造進展及成效如何，本文試圖通過對廣州城中村改造進度緩慢原因進行分析，對改造成效進行思考，并提出進一步推進城中村改造的一些思路和建議。

【關鍵詞】城中村；改造模式；融資方式；宜居；文化傳承

廣州是我國城中村問題最突出的代表性城市之一，其基本特點有：數量多，分布廣，2000年確定的385平方公里城市規劃發展區內有138條行政村；建筑密度高，普遍在60%-70%，現狀容積率一般為2.5-3.5；違章建筑多；外來流動人口多。

1、廣州市城中村改造基本情況

2000年9月廣州市開始部署城中村改造，同年12月出臺《廣州市“城中村”整治建設方案》，提出改造的近期目標是2-3年時間內完成城中村改制，遠期目標為2020年實現“大變”時，把廣州市規劃發展區范圍內的城中村逐步改造成為現代化文明城區。

1.1改造基本思路和原則

廣州城中村改造分兩步走，第一步農村管理體制轉制；第二步有步驟地推進城中村改造。在城中村改造初期廣州市政府提出了政府不直接投資、不進行商業性房地產開發、一村一策、政府給予優惠政策的改造建設原則。

1.2改造進展情況

廣州城中村改造的進展并不順利，2002年底確定的7個試點改造村（白云區三元里、槎龍、棠溪村、海珠區瀝滘村、黃埔區筆崗村、天河區石牌村和原芳村區茶滘村）均未能如期推動，因改造模式、資金、補償標準等等問題而擱淺，除了筆崗村在時隔14年后的2016年底終于破土開工外，其他6個村都終止了全面改造計劃。

整體推進情況也不理想，2007年天河區獵德村啟動改造才宣告廣州城中村改造正式啟動，至2017年完成改造城中村不足10個。

2、城中村改造進展緩慢的原因分析

2.1資金來源問題

資金來源是“城中村”改造的瓶頸。城中村改造需要投入巨額資金，按當時估算，首批7個試點村完全改造保守估計需50億元，而完成138個城中村改造，保守估計至少要2000億元。如此龐大的改造資金從哪里來，改造初期，廣州市主張以村集體和村民個人出資為主、市、區兩級政府給予適當支持的融資方式，由于財政上的限制，政府基本上是從政策或稅費上給予減免支持為主，不可能真正出資，而如此巨額資金一般村集體都難以承擔。因此，資金籌集問題成了城中村改造推進緩慢的首要原因。

2.2改造模式問題

鑒于不進行商業性開發的改造原則，政府在改造主體的選擇上趨向于改制后的村集體股份公司，擔心因開發商的介入引起對房地產市場造成沖擊，同時也可能大大提高改造后新村地區的各項規劃建設指標。

由于資金及管理等問題，迄今為止，以村集體和村民自主融資的改造模式在廣州沒有成功的案例。以冼村為例，該村2009年啟動自主改造，因利益糾紛等問題導致改造延期，而村公司借貸的拆遷資金到期，最終導致改造難以為繼，2011年通過引入保利公司才再次推動改造，并于2016年底迎來首期回遷房的完工。

另一方面，引入房地產開發企業的做法得到了肯定，開發商作為開發主體之一，能保障龐大的動遷資金并解決改造糾紛、釘子戶等額外問題。2007年借助開發商力量成功改造的獵德項目被視為對開發商敞開大門的標志性案例，稱為獵德模式，即由開發商墊付資金、政府出臺政策、村委會協助的模式。

2.3城市規劃問題

隨著城市的快速發展，城市空間布局產生變化，現行城市規劃未能及時進行調整，不能很好地指導城中村的改造建設。小坪村2013年批準改造方案，但因城市規劃滯后，項目至今仍停滯不前，推遲了將近4年。規劃先行，城市規劃是城中村改造的先決條件，規劃滯后成了影響改造進程的一個重要因素。

2.4補償標準不能滿足村民預期問題

隨著城市擴張發展，大量外來流動人口租住在城中村，市場的需求造成了村民冒險進行違法加建用于收租，這是廣州城中村的普遍現象。改造中政府對村民合法建筑的賠償是拆一補一，對違法建筑的補償標準一般只給予1000元每平米，補償額度遠遠低于預期，造成村民寧愿安于現狀不配合改造，這也是改造補償方案難以通過的主要原因。

3、對城中村改造的再思考

3.1土地轉制問題

為保障改造后村民的經濟來源，并保證集體分紅等原有收益不降低，城中村改造后在土地的重新分配上會保留一定比例的村集體發展用地，該用地原則上轉為國有，但允許其保留集體用地性質。鑒于轉為國有用地后可能出現的不可預見因素及利益上的考慮，村集體更愿意保留其集體用地性質。這種情況導致了廣州在城中村轉制并全面改造后仍存在土地的二元管理現象，無疑會對城市土地管理留下后續難題。

3.2一村一策的利與弊

為了盡快推動城中村改造，廣州市政府提出了一村一策的改造策略。但不難發現，一村一策幾乎是弊大于利，為了加快改造進度，政府往往會在利益博弈中做出讓步，提高補償標準，甚至不惜個案調整規劃控制指標，導致總建設量的無序增加，如獵德等村。

3.3改造后是否宜居問題

城中村的最大弊端在于建筑密度大、布局不合理、公共空間少、綠化率低、握手樓嚴重，從改造成果看，改造后基本實現了降低建筑密度及提高綠地率的預期。但由于改造需調劑出融資地塊以達到利益平衡，加上政府在賠償標準上的讓步，導致改造土地開發強度普遍超標。如獵德舊村原容積率2.4，改造后回遷安置房用地容積率5.2，樓高40層，融資住宅地塊容積率6.0；黃埔文沖村改造方案甚至出現了5棟50層以上住宅樓。

動輒5.0以上的容積率及超高層住宅樓其實并不適合宜居的要求，改造的結果是建成一個個超高層現代住宅小區，高密度的平面版城中村改變成立體版的城中村，這無疑不符合城市發展的需求，也不是政府決策者的初衷。

3.4傳統文化的傳承及傳統村落的滅失問題

縱觀已改造的城中村，無一例外地蛻變為現代居住小區，雖然改造時提出了保護歷史文物等要求，但大多只是對村中祠堂、牌坊、歷史建筑等局部保留或異地遷移，在新居住小區的建筑布局、設計風格上已很難找到嶺南村落原有的傳統風貌和文化特色。改造破壞了城中村原有的村落文化，原有的嶺南建筑風格及民風民俗幾乎蕩然無存。

4、對繼續推進城中村改造的建議

4.1堅持政府主導，村為實施主體的改造模式

“政府引導，市場運作，村集體經濟組織自主改造”是廣州城中村改造的最佳模式。政府應退出以往\"大包大攬\"的角色，將自（下轉44頁）（上接42頁）己定位為市場規則的制定者和監管者，制定利益導向機制，積極引導、鼓勵社會力量參與城中村改造。

4.2因地制宜，分類分批進行改造

鑒于資金籌措、社會穩定等因素，城中村改造不宜大規模進行，應有步驟、分階段推進，不要奢望在短期內完成，應該結合村容村貌和各村的實際情況，采用全面改造和有機更新相結合的方式。

城市中的舊村落各具特色，城市村落的差異性也是一個城市的重要文化要素。對于一些不在中心城區、村居環境較好的舊村，應考慮加以保留，以消除消防安全隱患、完善居住功能為出發點，采用抽疏的改造模式，打通消防通道，完善市政、公建配套設施，增加公共開敞空間，不必一刀切搞全面改造，適當地保留部分舊村可保留住城市的印記，避免千城一面。

4.3控制容積率，建設宜居新社區

應保證改造后新社區的宜居性，政府應通過嚴謹經濟測算將開發商獲得利潤控制在合理幅度（25%-30%），合理核定融資地塊占比，嚴格限制開發強度（含容積率），避免形成新型城中村。對可能出現的住宅用地容積率偏高問題，可通過以下途徑解決：

1）通過貨幣補償等方式抵消部分配建的住宅量。

2）融資地塊多用商業地塊，少用住宅地塊。

4.4注重歷史文化的傳承

1）切實保護有歷史文化價值的傳統建筑。改造中對各級文物保護單位要按照相關管理規定實施建筑保護和周邊區域建設管制；加強對特色民居、家族宗祠等地方歷史文化重要載體的調查研究，并提出相應的保護措施。

2）有意識的保留地方文化傳統。對建筑質量較好，有一定特色的歷史街區可以適當的改造和保留，注重民風民俗的傳承。

總之，廣州城中村改造任重道遠，改造的目的在于優化城市空間，實現土地資源的可持續發展，應合理用地布局，有效控制開發強度，并在改造中延續傳統文化肌理，傳承嶺南建筑文化，營造嶺南文化氛圍。

參考文獻：

[1]《廣州市“城中村”整治建設方案》

[2]華南理工大學未來與發展研究中心：《廣州市城中村改制過渡期規劃指引研究》，2006.9

[3]韓斌、李笠：《淺談城中村形成原因及改造》，2008.7