跨省界調(diào)（引）水項(xiàng)目水資源費(fèi)征收中的問(wèn)題及對(duì)策

曾 霞

（湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 統(tǒng)計(jì)與應(yīng)用數(shù)學(xué)系，湖北 武漢 430205）

一、引言

為了合理開發(fā)利用和保護(hù)水資源，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，1988年《中華人民共和國(guó)水法》（下面簡(jiǎn)稱《水法》）出臺(tái)，第一次提出征收水資源費(fèi)。隨后在1993年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《取水許可制度實(shí)施辦法》細(xì)化了取水許可相關(guān)細(xì)則，1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于征收水資源費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的通知》提出除中央電廠以外的城市工業(yè)用水和城市居民生活用水均應(yīng)繳納水資源費(fèi)。2002年，我國(guó)修訂了《水法》，明確了水資源費(fèi)的征收對(duì)象是“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人”；明確了水資源費(fèi)的繳納首先應(yīng)向水行政主管部門提出取水許可證申請(qǐng)，獲得取水許可證，然后繳納水資源費(fèi)。2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》指出：“目前水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低，不能反映我國(guó)水資源緊缺狀況”，要求各地?cái)U(kuò)大水資源費(fèi)征收范圍并適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。凡未征收的地區(qū)要盡快開征水資源費(fèi)，并根據(jù)水資源緊缺程度，逐步提高征收標(biāo)準(zhǔn)。

2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)，下稱《條例》），《條例》規(guī)定了水資源費(fèi)的征收主體、征收標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)制定原則、計(jì)費(fèi)原則、農(nóng)業(yè)取水征收原則、繳納、申請(qǐng)緩繳、解繳、使用與監(jiān)督管理等內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)范了水資源費(fèi)征收的具體辦法。2008年，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部又聯(lián)合制定了《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)綜[2008]79號(hào)，下稱《辦法》），對(duì)水資源費(fèi)征收、使用和管理做了具體規(guī)定，長(zhǎng)江流域各省根據(jù)《條例》、《辦法》結(jié)合本省實(shí)際情況出臺(tái)和調(diào)整了本省的水資源費(fèi)征收管理辦法以及征收標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)用水管理體系的初步建立。

但是由于水資源費(fèi)征收的復(fù)雜性，以及相關(guān)理論研究的不成熟，一些疑難問(wèn)題被擱置下來(lái)，有些情況的考慮欠周全，水資源費(fèi)征收制度仍需要進(jìn)一步完善，尤其是跨省（自治區(qū)、直轄市）界取水項(xiàng)目水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)費(fèi)原則和分配比例等表述含糊，給實(shí)際工作帶來(lái)不便[1-5]。為了解決跨省（自治區(qū)、直轄市）界取水項(xiàng)目水資源費(fèi)的征收問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部于2009年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于中央直屬和跨省水利工程水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2009]1779號(hào)，下稱《通知》），細(xì)化了中央直屬和跨省界水利水電工程所涉及的水資源費(fèi)征收的有關(guān)問(wèn)題。但是現(xiàn)行的水資源費(fèi)征收管理制度中，關(guān)于跨省界調(diào)（引）水項(xiàng)目的水資源費(fèi)征收的規(guī)定不夠明確，給實(shí)際的執(zhí)行和操作帶來(lái)了困難。

二、水資源費(fèi)征收中的問(wèn)題

對(duì)于跨省界調(diào)（引）水項(xiàng)目水資源費(fèi)的征收，具體存在以下問(wèn)題：

（一）征收主體是調(diào)出區(qū)還是調(diào)入?yún)^(qū)水行政管理部門爭(zhēng)論激烈

根據(jù)《條例》，水資源費(fèi)由取水審批機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收。其中，流域管理機(jī)構(gòu)審批的，水資源費(fèi)由取水口（即調(diào)出區(qū)）所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府水行政主管部門代為征收。根據(jù)《辦法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門批準(zhǔn)的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調(diào)度的水資源，由調(diào)入?yún)^(qū)域水行政主管部門按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收水資源費(fèi)，即水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定和收取由水資源的調(diào)入?yún)^(qū)而非調(diào)出區(qū)執(zhí)行。例如，南水北調(diào)工程屬于國(guó)務(wù)院主管工程，按《辦法》規(guī)定應(yīng)該按調(diào)入?yún)^(qū)執(zhí)行。但是，調(diào)出區(qū)不僅調(diào)走了水量造成了經(jīng)濟(jì)損失，還減少了環(huán)境容量，卻沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)水權(quán)的擁有，甚至沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。這種不合理情形不僅不利于水資源的和諧開發(fā)利用，也不利于水資源的節(jié)約與保護(hù)。水源區(qū)在對(duì)水環(huán)境保護(hù)上做出很大犧牲，但在經(jīng)濟(jì)上卻沒(méi)有獲得明確補(bǔ)償。

對(duì)于其他跨省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施的調(diào)水，如引水式水電站的取水，《辦法》規(guī)定了水資源費(fèi)的征收機(jī)關(guān)，由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定，并報(bào)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部審核同意后執(zhí)行。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市不能協(xié)商一致的，由流域管理機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部審批確定。這一條款對(duì)水資源費(fèi)征收并沒(méi)有設(shè)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是采取“協(xié)商解決”或“上報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)”的方式，給水資源費(fèi)征收的實(shí)際操作帶來(lái)困難。

（二）水資源費(fèi)的分配辦法含糊不清

《辦法》規(guī)定了跨省界調(diào)（引）水項(xiàng)目水資源費(fèi)的分配，由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定，并報(bào)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部審核同意后執(zhí)行。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市不能協(xié)商一致的，由流域管理機(jī)構(gòu)提出意見，報(bào)財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部審批確定。這一條款對(duì)水資源費(fèi)分配以及使用并沒(méi)有設(shè)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是采取“協(xié)商解決”或“上報(bào)流域管理機(jī)構(gòu)”的方式，這樣不僅無(wú)法徹底解決水資源費(fèi)在涉水各行政區(qū)域之間的分配問(wèn)題，而且沒(méi)有考慮到行政區(qū)域與調(diào)水管理單位之間的水資源費(fèi)分配比例，所以勢(shì)必會(huì)造成相關(guān)各方的分歧。

（三）配套法規(guī)缺位，相關(guān)工作無(wú)法開展

對(duì)于某些一時(shí)難于裁定的疑難問(wèn)題，《條例》采取了保留的做法，導(dǎo)致了一些實(shí)際工作無(wú)法實(shí)施，影響了水資源費(fèi)征收和使用管理的有序開展。由國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門批準(zhǔn)的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調(diào)度的水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采取的是“調(diào)入地標(biāo)準(zhǔn)”，但是作為非此類型的調(diào)水工程的水資源費(fèi)費(fèi)征收卻沒(méi)有設(shè)定具體的標(biāo)準(zhǔn)，而是采取“協(xié)商解決”方式，這又為流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置了難題。

三、對(duì)策

綜合前文的分析，跨省界調(diào)（引）水項(xiàng)目水資源費(fèi)的征收中的問(wèn)題主要在于征收與分配兩個(gè)方面，考慮到實(shí)際中的可執(zhí)行性與公平高效的原則，提出以下對(duì)策建議：

（一）水資源費(fèi)的征收

跨界調(diào)水主要指通過(guò)引水工程將一個(gè)水域的水轉(zhuǎn)移至另一地域或流域，所以后者在取水方面具有跨流域特征。跨行政區(qū)域調(diào)水一般分為兩類[6]：

1.調(diào)水有專門的渠道，與調(diào)入?yún)^(qū)的水資源沒(méi)有混和，例如南水北調(diào)中線工程、引水式水電站。跨行政區(qū)域的引水式電站的特點(diǎn)是取水建壩在A省，再利用人工水渠，將水流引到與下游河道有較大落差的B省，在B省修建電站，利用水流落差發(fā)電。這種情況的調(diào)水明顯具有供水的性質(zhì)。引水式水電站的取水口所在地明確，按《辦法》規(guī)定由取水口所在地（調(diào)出區(qū)）水行政主管部門按照實(shí)際用水量核定水資源費(fèi)和征收，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)采取調(diào)出區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.調(diào)水經(jīng)過(guò)涵閘直接并入調(diào)入?yún)^(qū)的水道，與當(dāng)?shù)厮Y源混和在一起，例如南水北調(diào)東線工程。此種情況比較復(fù)雜，調(diào)出的水沒(méi)有明確的取用水戶，調(diào)入?yún)^(qū)的取用水戶從河道里取用的是當(dāng)?shù)厮c調(diào)入水的混合體，無(wú)法分清多少是外來(lái)水。針對(duì)這種情況，《辦法》第六條規(guī)定國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門批準(zhǔn)的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調(diào)度的水資源，由調(diào)入?yún)^(qū)域水行政主管部門按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收水資源費(fèi)。其他跨省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施的調(diào)水，水資源費(fèi)的征收機(jī)關(guān)由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定。不能協(xié)商一致的，由流域管理機(jī)構(gòu)提出意見。

基于以上分析，跨行政區(qū)域調(diào)水項(xiàng)目水資源費(fèi)的征收方案如下：

根據(jù)《辦法》第六條規(guī)定，首先由相關(guān)省份協(xié)商，協(xié)商不一致時(shí)，流域管理機(jī)構(gòu)可以建議以下面的辦法征收：

1.引水式水電站。按《辦法》規(guī)定由取水口所在地（調(diào)出區(qū)）水行政主管部門按照實(shí)際用水量核定水資源費(fèi)和征收，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)采取調(diào)出區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.調(diào)水經(jīng)過(guò)涵閘直接進(jìn)入調(diào)入?yún)^(qū)的水道，與當(dāng)?shù)厮Y源混和在一起的取水項(xiàng)目。按《條例》規(guī)定“由調(diào)入?yún)^(qū)的取用水的單位和個(gè)人，根據(jù)所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量繳納水資源費(fèi)”。

（二）水資源費(fèi)的分配

根據(jù)前文分析，跨行政區(qū)域調(diào)水分為兩類：

1.調(diào)水有專門的渠道，與調(diào)入?yún)^(qū)的水資源沒(méi)有混和。在此種情況下，水資源費(fèi)應(yīng)該在取水口所在地政府與調(diào)水管理單位所在地（調(diào)入?yún)^(qū)）之間分配。然而，《辦法》并未對(duì)調(diào)出區(qū)與調(diào)入?yún)^(qū)的水資源費(fèi)分配做出明確規(guī)定。鑒于引水式水電站的特點(diǎn)，引水式水電站的修建不會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的直接影響，基于公平和高效的原則，除上繳國(guó)庫(kù)部分的水資源費(fèi)，其他水資源費(fèi)平均分配給相鄰的兩省。

2.調(diào)水經(jīng)過(guò)涵閘直接并入調(diào)入?yún)^(qū)的水道，與當(dāng)?shù)厮Y源混和在一起。針對(duì)這種情況，《辦法》規(guī)定跨省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施的調(diào)水，水資源費(fèi)資金分配，由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定。不能協(xié)商一致的，由流域管理機(jī)構(gòu)提出意見。這一條款的規(guī)定既無(wú)法徹底解決水資源費(fèi)在涉水各行政區(qū)域之間的分配問(wèn)題，又明顯沒(méi)有考慮到行政區(qū)域與調(diào)水管理單位之間的水資源費(fèi)分配比例。

基于以上分析，關(guān)于跨流域調(diào)水項(xiàng)目水資源費(fèi)的分配，除國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門批準(zhǔn)的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調(diào)度的水資源，由調(diào)入?yún)^(qū)域水行政主管部門按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收水資源費(fèi)。其他跨省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施的調(diào)水，水資源費(fèi)的征收機(jī)關(guān)由相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商確定。不能協(xié)商一致的，流域管理機(jī)構(gòu)可以建議按以下方案分配水資源費(fèi)：

1.在第一類調(diào)水情況下，水資源費(fèi)應(yīng)該在取水口所在地政府與調(diào)水管理單位所在地（調(diào)入?yún)^(qū)）之間分配。鑒于引水式水電站的特點(diǎn)，考慮取水口所在地的相關(guān)水務(wù)工作開支以及水源地水資源保護(hù)成本，留存于地方國(guó)庫(kù)的水資源費(fèi)在相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市之間的按比例分配，調(diào)出區(qū)與調(diào)入?yún)^(qū)按照1：1的比例進(jìn)行分配。

2.在第二類調(diào)水情況下，為了體現(xiàn)調(diào)出區(qū)的水權(quán)、彌補(bǔ)對(duì)調(diào)出區(qū)造成的不利影響，以及督促調(diào)入?yún)^(qū)節(jié)約用水，應(yīng)從調(diào)入?yún)^(qū)征收的水資源費(fèi)中，分配一部分到調(diào)出區(qū)，分配的比例建議結(jié)合個(gè)案情況綜合考慮。

[1]張磊，趙志清.水資源費(fèi)征收管理的現(xiàn)狀與分析 [J].吉林農(nóng)業(yè)，2010，（10）.

[2]劉偉平，王國(guó)新，管恩宏，姜廣斌，陳獻(xiàn).關(guān)于水資源費(fèi)征收管理情況的調(diào)研[J].中國(guó)水利，2003，（5）.

[3]王海峰，張旺,龐靖鵬,范卓瑋.水資源費(fèi)征收管理歷程及存在問(wèn)題[J].價(jià)格月刊，2011，（8）.

[4]胡明，楊永德.省際邊界河流水資源費(fèi)征收的博弈分析[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（工學(xué)版），2007，40（5）.

[5]胡明，楊永德，雒文生.跨界取水水資源費(fèi)征收的博弈分析[J].水利學(xué)報(bào)，2008，（4）.

[6]胡明，曹志鵬.現(xiàn)行水資源費(fèi)征收制度中存在的問(wèn)題及解決思路[J].人民長(zhǎng)江，2007，（11）.