淺談民族自治地方行政自治權的完善

熊旭梅

自治權是民族自治地方的自治機關根據《憲法》和《民族區域自治法》所賦予的法定權限自主地管理本地區本民族事務的特殊權利。云南是個多民族的邊疆省份，少數民族人口達1533.7萬人，占總人口數的33.37%，是全國少數民族人口數超過千萬的3個省區（廣西、云南、貴州） 之一，民族自治地方的土地面積為27.67萬平方公里，占全省總面積的70.2%。人口數超過100萬的少數民族就有彝族、哈尼族、白族、傣族、壯族、苗族6個。設有八個民族自治州，占總州市數的50%。本人擬根據對《中國民族自治地方行政管理專題研究》的學習，就這一問題談點粗淺的認識和想法。

一、民族自治地方行政自治權的含義

民族自治地方的行政自治權有三個方面的含義。第一，行使行政自治權的主體是自治地方的人民政府。《民族區域自治法》規定“各民族自治地方的人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”。第二，行使行政自治權的客體是民族自治區域內的人民群眾。民族自治地方的行政自治權是民族自治地方人民當家作主的權利。第三，法定行政自治權的內容全面豐富。民族自治地方的人民政府，行使縣級以上地方各級人民政府的職權，。

二、目前民族自治地方行政自治權行使過程中存在的問題及原因分析

（一）存在問題

第一，民族自治地方行政自治權法制建設不健全。三是監督機制不健全。第二，行政自治權的行使受到不適當的限制。一是民族自治地方權力落實得不夠。中央有些行政機關缺乏運用唯物辯證法的眼光去管理民族地區的事務，不能一切從實際出發去解決問題。二是中央一些行政部門在利益的驅動下，對民族自治地區的市場和企業進行過度的干預和行政管制，想法設法地設租和尋租，擾亂了區域市場經濟秩序。三是自治地方政府的不當行政。第三，民族自治地方行政管理體制和運行機制缺乏創新。一是民族自治地方政府自主能力弱化。二是民族自治政府機構重疊，人員臃腫。三是一些民族地方干部不講究工作方法，造成與群眾的對立。

（二）原因分析

第一，法制因素。一是行政人員法治觀念薄弱。二是違法責任制度缺位。三是行政執法力度不夠。

第二，干預過多。一是中央行政機關的領導者思想上存在模糊認識。有的領導者對民族自治地區的發展重要性認識不夠，忽視了少數民族地區的發展，沒有積極主動地為民族發展著想，使很多民族問題沒人負責、沒人管理，造成“缺位”現象。二是自治地方政府過多干預微觀經濟領域。政府在市場經濟中扮演了不止是“裁判員”的角色，還直接參與到競爭中，扮演了“運動員”的角色。

第三，不當行政。一是民族自治地方對民族自治權的認識存在問題。民族地方的干部和群眾在思想上認識上不太重視自治權，特別是一部分領導干部的認識和看法影響到自治權的落實。二是受計劃經濟的影響。到目前為止還沒擺脫權力集中、計劃經濟的影響，由此造成了體制上的失誤。由于市場經濟體制在我國還沒有完全建立，中央和地方的職能還只是簡單的“轉移”，還沒有達到真正的“轉變”，由此造成自治地方制度滯后、職責不清。三是政策落實不到位。主要表現在過去計劃經濟時期用于發展民族經濟的一些優惠政策在市場經濟的運行中或自然消失、或無法執行了，而新的適合現實狀態的新的民族優惠政策體系又還沒有相應地建立起來，中間出現了“空白期”。

三、對完善民族自治地方行政自治權的建議

（一）加強和完善民族自治地方的法制建設。一要建立健全民族自治地方行政立法工作。民族自治地方的人民代表大會要根據憲法和民族區域自治法以及其它法律規定的有關原則， 制定和出臺民族自治地方的自治條例、單行條例、變通條例和補充規定，不斷完善民族自治地區的法律體系，讓自治機關在管理本民族事務時“有法可依，'深入細致地研究民族地區發展中存在的問題，盡快制定能切實促進民族發展的民族區域自治法規、實施細則和配套的制度，并采取多種措施將法律法規落到實處。二要增強民族自治地方政府工作人員的法律意識。加強對民族自治地方政府的行政人員搞好法制教育，切實增強民族自治地區行政人員依法行政意識，提高依法行政水平。民族自治地方政府的工作人員要增強法律意識和法制觀念，增強學法、懂法、用法的自覺性，提高自身法律素質，以此促進運用自治權的自覺性。三要監督民族自治地方政府工作人員依法行政。政府行政要依法決策。決策中要堅持政策與法律的統一、經濟效益與社會效益的統一。

（二）合理安排民族自治地方政府的內部設置。一要使民族自治地方政府職能配置合理化。嚴格落實《民族區域自治法》，賦予民族自治地方政府更多管理本地事務的權力，使民族地區自治權真正得到落實。二要使民族自治地方政府結構設置科學化。民族自治地方在管理本民族的過程中應該將部門設置與市場經濟體制相適應，形成符合本地方、本民族實際的管理模式。在機構設置時，要防止機構膨脹、人員臃腫。三要使民族自治地方政府成員構成民族化。嚴格落實黨的民族干部政策，培養、配備和民族人口比例相等的干部數，行政一把手必須由自治地方的主體民族干部來擔任。民族地方的事務要依靠少數民族來管理。同時，這也是國家民族區域自治制度的體現。

（三）協調好中央和民族自治地方的權力劃分。嚴守三個原則。一是法治原則。理順中央和民族自治地方的關系，在民族自治地方政府與上級政府部門之間明確其權責關系劃分，并以法律法規的形式確定下來，使之進一步法定化、規范。二是民主集中制原則。集中是在民主基礎上的集中。民族自治地方在中央統一領導下有相對的特殊性和獨立性，中央政府要保障民族自治地方行使自治權的充分行使，防止對自治機關自治權的侵犯。三是權責對稱原則。中央政府與民族自治地方按照適應社會主義市場經濟的要求，合理劃分事權，明確分工，理順關系，主要是面對市場的經濟調節權限與社會公共事業的管理權限的劃分以及相互協調，明確各自的事權、財權和決策權，做到權力和責任相統一。只有這有，才能促進民族地區經濟社會快速發展，才能確保民族地區和全國同步實現全面小康社會。

（作者單位：云南省昭通市威信縣文化體育廣播電視和旅游局）