對新疆城鄉最低生活保障運行機制的思考

摘要：城鄉最低生活保障制度是我國社會保障體系中最基礎、最重要的系統，該制度的實施目的在于使城鄉貧困居民的基本生活得到有效保障，貧困問題一直是阻礙新疆發展、穩定的重要原因，對新疆城鄉低保運行機制進行調查研究，對新疆的穩定和發展有重要作用。本文從界定城鄉最低生活保障制度運行機制的概念出發，分析了新疆低保運行發展歷程，分析了運行現狀和存在的問題。并從完善低保管理制度、完善資金管理機制、加強社會救助機構三個方面提出了對策建議。

關鍵詞：新疆；最低生活保障；運行機制

黨的十八大提出全面建成小康社會的宏偉目標，新疆維吾爾自治區人民政府提出，新疆要與全國一起全面建成小康社會。由于歷史和現實的原因，城鄉低收入群體的貧困問題一直是困擾新疆的穩定和持續發展。城鄉低保制度的設計正是為了解決城鄉低收入群體的基本生活保障問題。2012年9月1日，國務院發布《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》。如何完善低保制度的運行機制，規范操作，實現收入分配差距縮小，中等收入群體持續擴大，扶貧對象大幅減少是關于新疆穩定與持續發展的重要研究課題，也是新疆全面建成小康社會的關鍵途徑。

一、新疆城市居民最低生活保障運行機制的內容

最低生活保障制度是我國特有的一種社會救助制度，是社會保障體系的重要子系統。新疆維吾爾自治區人民政府在2007年7月4日發布的《新疆維吾爾自治區城市居民最低生活保障工作規程（試行）》中，從城鄉低保工作機構的職責、最低生活保障對象界定、最低生活保障標準制定與調整、家庭收入的核定與計算、保障對象的待遇計算、申請審批工作程序、保障對象動態管理、保障資金的籌集、管理和發放等八個方面去規范低保工作。在實際工作中，我們認為新疆城市低保制度的運行機制包括三個方面的內容：低保制度內容建設、資金管理機制、社會救助機構建設。其中，低保制度內容建設與社會救助機構建設是低保制度運行機制的基礎；資金管理機制是低保制度運行機制的實現途徑。

二、新疆城市居民最低生活保障運行機制發展歷程

長期以來，貧困問題一直是困擾新疆經濟社會發展的重要因素。新疆的貧困人口多集中在少數民族比較集中的南疆地區，而且由于地理環境的限制，扶貧開發的難度較大。新疆的低保工作在全區各級政府和社會的努力下，保障了困難群眾的基本生活，已成為社會保障體系中的最后一道安全網。自治區低保運行發展歷程，以重要政策的實施為標志，可以劃分為四個階段。

（一）創立階段（1997-1999）。

1997年11月18日，根據國務院《關于建立城市居民最低生活保障工作的通知》文件精神，自治區人民政府發布了《關于印發<自治區建立城市居民最低生活保障制度的實施方案>的通知》。該方案的實施標志著新疆城市居民最低生活保障制度的創立。到1999年9月，全疆所有縣人民政府所在地的鎮和縣級市建立和實施了城市居民最低生活保障制度。

（二）規范發展階段（2000-2005）。

從2001年開始，自治區財政要加大資金投入力度，重點解決低保人數不斷增多對保障資金的需求。自治區人民政府在2003年2月發布了《新疆維吾爾自治區實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》。該條例的實施使新疆的城市居民最低社會保障制度進入了規范化發展階段。2003年以后，新疆低保工作的籌集資金規模不斷擴大，參保人數不斷增長，最低生活保障標準也在不斷提高。根據2003年6月底統計，全疆已納入保障范圍的共有21萬戶、57.9萬人，占640萬非農業人口的9%。從2005年起，自治區加強了配套措施和相關制度的完善。

（三）鞏固與完善階段（2006-2011）。

從 2003 年起，國家城鄉居民低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。2006年6月6日，新疆發布了《新疆維吾爾自治區人民政府辦公廳關于建立健全城鄉社會救助體系的意見》。意見中明確提出加快建立健全以城鄉最低生活保障和農村特困戶生活救助、農村五保供養和災民救助為主體，以專項救助為重點，社會互助為補充，與經濟社會發展水平相適應的綜合性、多層次覆蓋全區的社會救助體系，切實保障困難群眾的基本生活。

到2011年底，新疆已基本建成了綜合性的社會救助體系，城鎮低保對象能夠全面享受醫療救助、住房、取暖、教育、法律援助等救助項目。截止2011年底，新疆全區已有216萬城鄉困難群眾納入最低生活保障，每年有200多萬人（次）的困難群眾享受醫療、教育、住房、取暖等各項救助，上百萬受災群眾得到救濟。

（四）提高與創新階段（2012-2014）。

2012年，為保障和改善基本民生，結合新疆實際區情自治區加大創新力度，以自治區實施“民生建設年”為契機，大力推進社會救助機構建設、加強經費保障，取得了明顯成效。分類施保力度方面，先后兩次對全區老年人、殘疾人提高分類補助水平做出專門安排部署。2012年自治區投入資金1.14億元，從7月1日起提高城市鄉低保對象補助水平10元。

三、新疆城鄉居民最低生活保障運行機制現狀分析

新疆的城鄉居民最低生活保障一直處于擴大狀態，享受城鄉低保的人數不斷增加，1998年低保制度建立之初，享受低保的人數為5.3萬人；2003年，新疆低保制度完成了規范化發展的階段，保障人數在2004年達到了57.8萬人，7年內保障人數增長了近十倍。2004年以后，人數實現了持續增長，2010年，隨著新疆進入跨越式發展階段和民生工程的實施，保障人數增加到了85.1萬，相比2009年的64.54萬，增幅為32%；2012年，享受低保人數維持在85萬人。

隨著保障資金的逐年增加，全區平均低保標準和人均補助水平有了明顯提高。1998年，低保標準為123元，此后每年自治區經過調研和測算，逐步提高低保標準，2009年達到了138元。2009年以后，新疆低保標準大幅提升，2012年達到了291元。相比1998年低保制度建立時，低保標準提高了168元，提高了137%。

四、新疆城鄉居民最低生活保障運行中存在的問題

一是保障水平偏低。近年來，隨著我區經濟社會快速發展，物價尤其是關乎最低生活保障群里的食品、糧食、蔬菜等產品的價格在持續上漲，低保標準的增長幅度遠遠低于城市居民消費水平的提高，致使貧困群體在維持基本生活水平方面存在著一定的困難。

二是資金籌措渠道不穩定。在低保資金的籌集過程中存在著籌集渠道不穩定的問題，首先政府在收入項目中沒有穩定的、專門的社會救濟資金來源；其次各級財政承擔的比例不合理，中央與自治區財政撥付所占的比例逐年增加，各地州、縣市承擔的比例在逐年下降。

三是因病致貧的問題難以解決。2011年，全區最低收入戶和困難戶醫療保健方面的消費支出比例為10.08%和10.63%，高于全區平均比例7.71%。說明，享受低保的貧困全體每年的醫療費用支出負擔要高于全體城市居民的平均水平。從目前情況看，醫療保健條件是貧困群體所面臨的一個重要問題。

四是工作條件明顯滯后。從調查情況看，在人員配置上，基層社會救助機構的力量較弱，很多城市的街道辦事處只有一名工作人員，除了負責低保工作外，還承擔了其他工作。街道辦事處的工作人員要負責整個街道的低保救助對象，包括對這些對象的申請受理、審查、發放和定期復審等，人員的缺乏不利于按照自治區要求推行動態的管理機制。在辦公經費方面，基層社會救助機構辦公設備仍然缺乏，工作經費也嚴重不足，還不能完全保障工作需要。

五、完善新疆城市居民最低生活保障運行機制的對策建議

（一）完善城市低保制度內容建設。

一是建立最低生活保障對象的認定工作流程和細則。估算和調研的基礎上，識別家庭財產的類別和數量來判斷是否是低保對象，加強入戶調查，了解轄區內的居民的收入的實際情況，及實準確地了解低收入群體的收入變化。

二是規范最低生活保障審核審批程序。以家庭為單位，由戶主或者其代理人以戶主的名義向戶籍所在地鄉鎮人民政府（街道辦事處）提出書面申請。村（居）民委員會可以代其向戶籍所在地鄉鎮人民政府（街道辦事處）提交低保書面申請及其相關材料。組織駐村干部、社區低保專干等工作人員對申請人家庭經濟狀況和實際生活情況逐一進行調查核實。入戶調查結束后，應當在5個工作日內，在村（居）民委員會的協助下，以村（居）為單位對申請人家庭經濟狀況調查結果的客觀性、真實性進行民主評議，并保存由各位代表簽字認可的評議結果，以備上級部門核查。

三是建立救助申請家庭經濟狀況信息共享機制。全區各地州、縣市在社會救助機構進行調查和符合的基礎上，經享受救助的家庭同意，會同公安、人力資源社會保障、住房城鄉建設、金融、保險、工商、稅務、住房公積金等部門，建立動態的信息查詢平臺，及時了解受救助家庭的財產及收入情況。

（二）健全低保資金管理機制。

首先，積極拓寬多元籌資渠道，穩定低保資金來源；其次，加強最低生活保障對象動態管理；最后，完善最低生活保障工作監管機制，健全投訴舉報制度，在城市低保的管理過程中，建立投訴舉報制度。各地州、縣市建立統一的信息訴求渠道，使群眾可以通過有效的渠道反映存在的問題和困難。同時，發揮社會輿論監督的作用，建立廣泛的民主評議和監督機制。對于城市低保管理中存在的問題，堅持首問負責制，切實解決好人民群眾的實際困難。

（三）加強城市社會救助管理機構建設。

一是建設專業化的社會救助人才隊伍，提高低保工作人員的專業化素質，通過培養或者引進，逐步在全區建立一支專業化的社會救助工作隊伍。

二是加強工作經費保障，“巧婦難為無米之炊”，只有加強經費才能滿足我區低保工作持續擴面、工作量不斷增加的現實困難。

三是完善社會救助信息化管理系統。加強信息化網絡建設，為基層社會救助機構配備計算機和網絡，并與公安、人力資源社會保障、住房城鄉建設等部門的信息系統實現對接，從而實現低收入群體的全面與動態管理。

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作者簡介：朱雅文，新疆大學政治與公共管理學院2014級碩士研究生，研究方向：行政管理。