大學生村官使用效率優化研究

趙方

摘要：大學生村官政策是中國引導和鼓勵高校畢業生服務基層、培養新農村建設骨干力量以及為黨政干部隊伍和各行各業輸送優秀人才所制定的國家政策，近20萬名大學生村官在實際工作中存在著效率優化問題。基于成本效益理論和人力資源管理理論，從“入口-在任-成長-出口”環節分析了大學生村官使用效率的現狀，提出優化大學生村官使用效率需要從科學選聘、人崗配置模式、崗位培訓和人才出口制度設計入手，建立長效機制。

關鍵詞：大學生村官；使用效率；優化

中圖分類號：F325.4 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2017）05-0981-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.05.049

Optimization on the Use Efficiency of College Student Village Official

ZHAO Fang

（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract： The college student village official policy is the national policy of China to guide and encourage college graduates to serve the grassroots， cultivate backbones for new rural construction and transport excellent talents for the party and government cadres as well as all walks of life. Problems of efficiency optimization exists in the practical work of nearly 200 thousand college student village officials in China， based on the cost-benefit and the human resource management theory， the use efficiency status of college student village official was analyzed from the entry， in office， growth and exit. To optimize the use efficiency of college student village official， it should be necessary to establish long term mechanism from the scientific selection， talent-pose matching mode， position training， and the system design of talent exit.

Key words： college student village official； use efficiency； optimization

從起源來看，效率本是一個經濟學的范疇。在曼昆的《經濟學原理》一書中，將效率定義為“社會能從其稀缺資源中得到最大利益的特性”[1]。與其他投入生產過程的生產要素類似的，勞動力投入生產過程也存在效率問題；在勞動力市場中，如何優化人才的使用效率是對經濟能夠產生較大影響的關鍵問題之一。大學生村官政策是中國引導和鼓勵高校畢業生服務基層、培養新農村建設骨干力量以及為黨政干部隊伍和各行各業輸送優秀人才所制定的國家政策，大學生村官的使用，也存在一系列的效率問題。中國近20萬名大學生村官在實際的工作中是否配置到了合適的崗位，他們在工作中是否能夠充分發揮自己的能力和作用，這些都值得關注和思考。研究大學生村官使用效率的現狀和問題，能夠為大學生村官的合理配置和成長培育提供豐富的信息參考。

1 大學生村官使用效率的理論基礎

1.1 成本效益理論視角

成本效益分析最初是作為國家公共事業部門投資的一種方法而發展起來的，后來這種方法被應用于評價各種項目方案以及政策的社會效益。所謂大學生村官項目成本效益分析，即評價實施大學生村官規劃和政策可能獲得的總效益。其具體操作方式是通過評估大學村官“規劃+政策”的投入和效益對大學生村官各項政策進行評估，實現對好舉措的肯定和持續實施，改進工作中存在的不足。

中國政府也日漸重視成本效益分析理論在現實中的應用，國務院2004年發布的《全面推進依法行政實施綱要》也對成本收益分析作出了相關規定：積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本。2010年國務院發布的《關于加強法治政府建設的意見》相關條文也規定：積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作。

1.2 人力資源管理視角

在成本效益理論視角之外，人力資源管理的相關理論也為大學生村官使用效率問題提供了理論基礎，具體體現為人崗匹配。從字面意義上進行理解，人崗匹配就是對組織內部人力資源與崗位進行有效配置的人力資源管理過程。人崗匹配的思想最早出現在20世紀初的科學管理時代，泰勒、法約爾和韋伯等人提出了人崗匹配的思想；這一思想的最初目標就是為了提升勞動力在工作崗位的效率。其實踐途徑是通過挖掘員工的潛能，讓員工完成盡可能多的工作，從而最大限度地提高勞動生產率。

人崗匹配理論對大學生村官的管理具有十分清晰的政策涵義：對大學生村官使用和培養必須注重效率，以使用促成長成才，以成長成才提升使用效率。如果將大學生村官配置在低于或高于其能力的崗位上，會帶來不同程度的效率損失。因此，對于大學生村官，必須保證其崗位設置、工作內容符合大學生村官自身的勝任力、素質，以充分調動和發揮大學生村官的才能；另一方面要通過崗位工作激發大學生村官潛能，提升他們在工作職位上的效用。

大學生村官項目的人崗匹配實現還需要一系列的活動、制度支撐，包括建立健全大學生村官的職位調配、競聘、職業指導、離職與淘汰等人事管理活動，以及工資激勵、文化建設、培訓制度等一系列制度措施的建設。

2 大學生村官使用效率的現狀

大學生下鄉當村官，是城鄉人才的相向對流，是為農業和農村現代化輸送人才資源的科學發展舉措，為農村基層組織選聘干部提供了有生力量，為青年大學生樹立了到基層一線鍛煉成才的良好導向。分析研究大學生村官的使用現狀，才能充分了解大學生村官的使用效率。

2.1 入口環節：大學生村官群體的基本結構

截至2014年底，全國共有大學生村官180 960人，其中博士研究生21人，碩士研究生8 285人，合計占總數的4.6%；本科生134 778人，占總數的74.5%；專科生37 876人，占總數的20.9%。黨員122 843人，占總數的67.9%；共青團員48 435人，占總數的26.8%；群眾9 682人，占總數的5.3%；優秀團干部和學生干部47 959人，占總數的26.5%；社科類101 689人，占總數的56.2%；理工類52 735人，占總數的29.1%；農林漁牧類11 513人，占總數的6.4%；其他15 023人，占總數的8.3%。教育部及中央部門直屬院校24 313人，占總數的13.4%；地方所屬院校143 253人，占總數的79.2%；民辦高校12 130人，占6.7%，其他1 264人，占總數的0.7%；來自“985”、“211”高校17 190人，占9.5%[2]。

課題組通過對全國4 252名大學生村官的專業調研結果顯示，大學生村官所學專業分布廣泛，結構構成中管理學類最高，占20.4%；法學類占比15.3%，文學類占比14.9%，經濟學類占比12.1%，其余由教育學類、工學類等構成[3]。在近年的大學生村官招聘中，提升了對大學生村官的學歷要求。從學歷結構上看，2014年新選聘的大學生村官中，大學本科及以上學歷有24 366人，占95.9%，比2013年高出3.1個百分點，從“985”、“211”高校中選聘4 177人，占總數的16.4%，比2013年高3.2個百分點[2]。

從基本結構信息中不難發現，大學生村官項目對名校學生吸引力有限，地方所屬院校人數遠遠大于教育部及中央部門直屬院校，所學專業與農業直接相關的大學生村官不足20%。可以說，構成大學生村官群體的主要來源是剛剛畢業的對農村農業情況缺乏深入了解的年輕大學生，他們的文化水平雖然較高，但專業知識與農村工作需要錯位，距離直接帶動村民致富發展還有不小的差距，需要在工作崗位上進一步學習、適應、鍛煉和提升。

2.2 在任環節：工作任職和工作內容配置

大學生村官作為村級組織特設崗位人員，聘用期間駐村開展工作。從調查和任職情況上分析，村黨支部書記助理、村委會主任助理是新招聘的大學生村官主要任職職位，實際在崗的大學生村官并不限于這兩項工作職能，在使用培養上存在著工作職能多樣化的趨勢。

大學生村官調查顯示，大學生村官日常工作的主要內容是從事黨建、團建等組織工作，開展政策、文化宣傳工作，從事農村信息化建設，發展經濟與產業。調研數據顯示，大學生任職期間面臨的最大困難是社會輿論壓力；二是沒有編制，身份尷尬；三是任職期間借調現象嚴重，這給大學生村官造成較大困擾[3]。借調現象擴大了大學生村官的職能。鄉鎮機關工作任務重、人員緊張，大學生村官的“截留”現象普遍存在。一方面，部分地區長時間、大概率的借調行為把他們安排到鄉鎮駐地，制約了大學生村官下村了解實際情況；另一方面，借調期間大學生村官從事著與機關干部同樣重度的工作，甚至存在著村官鎮村兩邊忙的情形，但收入低于公務員，影響了大學生村官駐村評優考核，造成了大學生村官心理不平衡和隱性流失，大學生村官無法更好地發揮本身職能。

2.3 成長環節：考核培育和實踐鍛煉

大學生村官的成長成才是外部培育和內在實踐鍛煉合力的結果，二者缺一不可。大學生村官的培訓教育、大學生村官的自我學習實踐等因素均會影響其成長發展。

大學生村官培訓效率會直接影響到大學生村官的使用效率，近幾年大學生村官培訓機制不斷完善，取得了一定成果，突出表現在三個方面：一是廣泛開展崗前培訓，崗前培訓是新任大學生村官走向農村基層的第一課，各地在大學生村官入職前后都要組織形式多樣的崗前培訓，崗前培訓內內容多由農村事務和政策解讀、群眾工作方式方法、大學生村官能力建設、創業意識培養等板塊組成。崗前培育在一定程度上彌補了大學畢業生在基層工作經驗上的欠缺，幫助大學生迅速實現從學生到農村干部的轉變，為大學生進入農村發揮個人能量和價值開啟了一扇窗口；二是重點開展主題培訓，豐富工作方法。具體舉措包括建立村官實訓基地、現場教學和研討交流相結合，提升大學生村官能力素質和工作水平；三是與時俱進，籌建了大學生村官培訓網、結合大學生村官工作特點、實際需求和心理成長規律增設了一系列的大學生村官培訓課程。

在大學生村官培訓中，還有一些突出問題沒有解決。一是培訓結果與激勵存在脫節現象，大學生村官培訓結果與大學生村官的物質激勵和精神激勵之間沒有直接掛鉤；二是培訓方式亟待完善，目前的培訓多是教育宣講、視頻學習，培訓連貫性不強，大學生村官在培訓過程中互動交流較少，學習效果堪憂；三是培訓內容與大學生村官實際工作需求存在錯位，不同區域、不同專業大學生村官的學習內容過于雷同，共性與個性化沒有做到良好結合。

2.4 出口環節：大學生村官流動發展

大學生村官的出口主要表現在大學生村官期滿再就業，目前主要有以下幾條出路：第一，鄉鎮增加專項事業編制，選拔優秀村官繼續到行政村工作；第二，選拔優秀村官續聘；第三，拿出一定數量的基層公務員崗位，面向合同期滿大學生村官進行定向招錄；第四，選拔符合條件的村官直接進社區工作；第五，鼓勵企業招聘合同期滿村官；第六，支持村官自主創業擇業；第七，各區縣和各企事業單位努力為合同期滿大學生村官提供工作崗位。大學生村官的出口還包括對任職期間考核不合格的大學生村官予以解聘，探索淘汰機制。

截至2014年底，全國大學生村官累計流動24.8萬人，其中進入公務員隊伍9.2萬人，占36.9%；自主創業1.8萬人，占7.4%；另行擇業13.6萬人（包括進入事業單位7.0萬人，占28.2%），占54.7%；考取研究生2 300多人，占1%[2]。盡管出路機制不斷成型，但出路保障仍然不盡完善，表現在政策穩定性不強，公務員事業編制報考錄取比例較低，大學生村官創業面臨較大困難，創業成功率低，這不僅增加了大學生村官的擔憂，還影響了大學生村官的招聘和報考。大學生村官項目的持續發展重點在完善出口環節，從體制和機制上保障大學生村官的成長和發展，這也是提高大學生村官積極性和服務奮斗意愿的關鍵環節。

3 優化大學生村官使用效率的策略

大學生村官的使用是伴隨著大學生村官的成長成才進行的，因此，以使用促成長成才，以成長成才帶動和提升使用效率是不二選擇，兩者是辯證統一的。優化大學生村官使用效率，需要持續推進科學選聘，創新人崗配置模式，完善村官培育機制，重視村官流動制度。

3.1 持續推進科學選聘

選聘工作是大學生村官的第一環節，選聘工作的質量關系到大學生村官的工作意愿、工作能力、學習培訓和任職期滿分流的每一個環節。連續多年的調查結果顯示，大學生村官項目開展以來，大學生村官隊伍專業結構中涉農專業不足10%，新農村建設急需農業科技、農經管理、農村社會學等涉農專業人才，在選聘大學生村官時，針對涉農院校加強宣傳，進行專項選聘招錄，是很有必要的；在選聘涉農專業學生時，可適當調整選聘方式，通過考核學生近幾年學習成績和實踐經歷，對符合招聘和工作需求的學生直接進入面試協商環節，一方面提升了招聘效率，另一方面避免筆試造成稀缺的涉農專業學生進一步被快速淘汰。

選聘過程本身也是教育和提升的過程，大學生村官項目在選聘過程中，可適當提前在高校宣傳推廣，介紹大學生村官選聘標準，工作內容和發展前景，通過與高校聯合開展預備培訓對大學生報考村官的真實意愿進行考察，增強大學生對農村事務和工作環境的了解，避免報考錄取后與實際期待相差過大而降低工作和成長積極性。通過探索和實踐建立政府與高校聯合預培養的長效機制，為大學生村官政策長久發展加強保障。

大學生村官是村級組織特設崗位，目前并不屬于公務員系列，各地的大學生村官考題中卻大量參照公務員標準進行選拔，雖然有從大學生村官中日后選拔優秀干部的考量，但這樣促使報考者花費大量時間學習準備公務員題目考試，影響了對農村工作方法、工作技巧和工作內容的了解與學習，招聘部門按照公務員標準招錄的大學生村官在農村工作中不能快速契合本職，還得花費第二輪時間進行重新培養，影響了使用效率，也不利于大學生村官的快速成長發展。因此在設置選聘試題和選聘過程中，應調整選聘試題，使之與工作內容相關聯，更重視報考者真實意愿的考察，在工作地域安排上加強雙方協商。

3.2 創新人崗配置模式

通過績效管理動態測評大學生村官人崗配置的效率，及時改進不足。在工作過程中，各地也在不斷探索大學生村官績效管理。突出表現在三個方面：一是考核內容更加細化，大學生村官的思想政治素質、村情民意調查、村務管理能力、政策法規宣傳效果、在崗考勤、個人積極表現等諸多要素被納入考核內容；二是考核程序更加嚴謹，各地積極設置考核實施方案，通過召開民主評議會，與鎮、村負責人、群眾代表談話，實地走訪、電話詢問、問卷調查等方式考核大學生村官履職情況，完善考核程序；三是強化考核結果的運用，各地紛紛把考核結果作為大學生村官聘用、獎懲、選拔任用的重要依據，及時發放績效獎金，實施榮譽激勵。

人崗配置的基本原則是需要準確把握培養大學生村官的主要目的——培養黨政干部后備軍。同時考慮到個性特點，依據大學生村官的報名情況和職業發展趨向，設置崗位比例，分類別安置。對待志在未來成為國家公務員的大學生村官，可以安排其多輔助承擔村黨務、行政工作，進行有針對性的鍛煉、使用和培養；對待志在發展發展農村經濟、具備農業技術的大學生村官，可以安排其承擔農業技術指導工作，做到專業和實踐相結合；對待創業氛圍濃厚、創業條件相對健全的特定省份具有強烈創業意愿的大學生村官，可以安排其參與村辦企業經營、管理和聯合創辦新的創業項目，發揮其創業熱情。總而言之，人崗配置和管理應與新入職的大學生村官充分溝通、相互協商，既要突出培養黨政干部后備軍這一重點，也要做到區別對待，避免“一刀切”。考慮到農村工作的實際情況，必要時可在鄉鎮范圍內聯合大學生村官組成項目組開展工作，做到人盡其才，發揮合力。

現代農業經濟的發展離不開農業科技創新與應用，而農業科技創新和農業人才培養需要完善農業科研基礎條件，農業科研基礎條件是集聚科技人才、提高創新效率、培育創新成果及增強整體創新能力的基礎條件總集合[4]。大學生村官受過系統的高等教育培訓，在建立農業科學與技術研究實驗平臺，構建數字化、網絡化圖書期刊資料與農業科技信息服務體系等方面能夠發揮重要作用。人崗配置效率的優化不僅僅在于選取合適的職位，還在于優先發揮人才的長處與優勢，突破和解決重點難題，這需要在實踐中不斷地創新、探索和積累經驗。

3.3 完善崗位培訓制度

建立大學生村官崗位培訓制度是優化大學生村官使用效率的關鍵環節。將大學生村官培訓工作列入各地政府干部教育培訓規劃，落實大學生村官專項培訓經費，規定大學生村官每年最低培訓時間是建立大學生村官崗位培訓制度的基本保證。

培訓內容應根據大學生村官的特點、工作崗位需求和農村實際情況，重點開展黨的“三農”方針政策、涉農法律法規、農村經營管理知識、農業實用技術、農村基層組織建設、廉潔自律、帶領村民致富等方面的教育培訓，增強培訓實效。縮小區域差距、促進區域協調是全面建設小康社會的重大課題，而農村居民收入差異是構成區域差距的重要原因，成為制約全面建設小康社會的重要“瓶頸”[5]。調研結果也多次顯示，中西部地區村民對大學生村官帶領村民致富有較迫切的期待，在培訓過程中需要依據調研信息和各地經濟文化發展情形，因地制宜，有所側重，以培訓目標為重要導向。

在培訓方式上，鼓勵有條件的高校開展大學生村官預培養工作，鼓勵高等院校開展大學生村官的繼續教育和研究生同等學歷教育，加強適合大學生村官繼續學習的碩士學位點建設，鼓勵政府和高校聯合設計大學生村官培訓專用軟件，構建網絡培訓平臺，結合大學生村官工作和學習生活特點，與時俱進，充分重視和發揮手機APP在大學生村官培訓中的作用。

堅持分層、分類培訓，細化培訓對象和培訓內容，省級政府負責示范培訓、市級政府重點負責創業和拓展培訓，縣級政府重點負責崗前培訓和日常培訓。在培訓制度的設計上，將大學生村官培訓情況納入大學生村官考核是很有必要的，對培訓成績優秀的大學生村官進行相應激勵。

3.4 重視出口制度設計

大學生村官的出口制度，也即大學生村官的發展和流動設計，是大學生村官的使用效率的核心環節。發展流動情況不僅直接影響到在崗大學生村官的日常工作動力和心態，還會對未來大學生村官的選聘產生連鎖影響。教育部哲學社會科學重大科研項目《大學生村官成長成才機制研究》課題組近四年的調研結果顯示，大學生村官流動與發展做得好的地區，報考當地大學生村官的考生越多，在當地工作的大學生村官工作心態更加穩定積極。

優化大學生村官出口設計，可以重點從以下幾個方面加強：一是各省級政府每年規劃一定數量的鄉（鎮）和縣（區）政府行政編制用于錄用聘任期滿的大學生村官，對任滿一或兩個任期、聘期內考核合格的大學生村官在國家行政編制限額內按照有關規定進行公務員登記。北京市2017年大學生村官招聘公告中明確表示，“大學生村官合同期滿且考核合格，辦理公務員錄用手續”，在這方面已經取得重要突破；二是對考核優秀、實績突出、群眾公認的大學生村官，可按照規定擔任村級組織領導成員，也可通過公開選拔擔任鄉科級領導干部，其中特別優秀的，可以破格提拔為鄉科級正職領導干部；符合鄉鎮領導班子換屆提名人選條件的，可按程序推薦作為換屆提名人選；三是鼓勵支持聘用期滿的大學生村官自主創業，對聘用期滿不再續聘，創業項目尚在初級階段的，可在5年內繼續享受《國務院辦公廳關于加強普通高校畢業生就業工作的通知》中有關高校畢業生到農村就業創業的鼓勵扶持政策。

未來10年，中國將更加重視農業資源環境保護，隨著WTO多哈回合貿易談判漸入尾聲，以及“一帶一路”戰略的深入推動，國內農業發展與全球農業的互動融合將明顯加強[6]。農業經濟的發展呼喚農村管理人才，運用成本效益理論和人力資源理論對大學生村官的成長和發展進行數據研究，是優化大學生村官使用效率的必由之路，有助于大學生村官的培養和管理，促進其更好地發揮才干，帶動當地經濟和文化發展。

參考文獻：

[1] 曾曉東，范 昕，周 惠.入園何時不再難——學前教育困惑與抉擇[M].南京：江蘇教育出版社，2011.

[2] 中國村社發展促進會.2015中國大學生村官發展報告[M].北京：中國農業出版社，2015.

[3] 馬抗美.全國大學生村官成長成才機制實證研究[M].北京：中國政法大學出版社，2016.

[4] 于 輝.中國農業科研基礎條件投資效果研究[M].北京：中國農業科學技術出版社，2014.

[5] 錢 力.中國農村居民收入的區域差異研究[M].北京：中國社會科學出版社，2015.

[6] 農業部市場預警專家委員會.中國農業展望報告（2015-2024）[M].北京：中國社會科學技術出版社，2015.