萊茵河流域治理的國際經(jīng)驗

翁鳴

在全球流域治理過程中，萊茵河流域管理是一個成功案例，它包含了科學與民主治理的重要經(jīng)驗。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲工業(yè)迅速復蘇和發(fā)展，大量工業(yè)廢棄物泄入河流，萊茵河遭受了嚴重污染，并且曾被稱為“歐洲的下水道”。同時，大量開墾河流濕地、修筑大壩、河道裁彎取直，導致了生態(tài)環(huán)境破壞、洪災(zāi)頻繁。但是，萊茵河國際保護組織敢于直面問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，制定治理目標并開展有效行動，各成員國之間密切合作，歷經(jīng)多年的努力，現(xiàn)在萊茵河邊人與自然和諧相處，重現(xiàn)了生命之河的美麗景象。

位于歐洲重工業(yè)區(qū)的萊茵河

萊茵河是位于歐洲西部的最大河流，也是一條與農(nóng)業(yè)、工業(yè)和沿岸人民生活密切相關(guān)的重要河流，總共涉及9個國家，流域面積大約18.5萬平方公里，長度達1320公里，平均流量為每秒2200立方米，是名副其實的國際性大流域。

萊茵河具有良好的水流條件，常年自由航行里程超過700公里，是世界上最繁忙的內(nèi)陸航道之一。萊茵河流域沿岸的平原農(nóng)業(yè)較為發(fā)達，其支流的峽谷地區(qū)大量種植葡萄等農(nóng)作物，并釀制和銷售高質(zhì)量的葡萄酒。萊茵河流域人口約5000萬，城市化特征日益明顯，其中1/3人口集中在幾個地區(qū)，德荷邊境的魯爾工業(yè)區(qū)是最大的聚集區(qū)。聚集區(qū)基本上位于干流，或干流與運河連接的地區(qū)。

萊茵河不僅作為一條航運的通道，發(fā)揮著內(nèi)陸航運的功能，而且在阿爾薩斯平原開發(fā)水電，在河流下游逐漸變?yōu)楣┧础Ｍ瑫r，萊茵河沿岸又是化學工業(yè)和其他工業(yè)的主要基地，在20世紀歐洲工業(yè)化發(fā)展中，萊茵河周邊建起密集的工業(yè)區(qū)，以化學工業(yè)和冶金工業(yè)為主。從1900年至1977年，萊茵河中的鉻、銅、鎳、鋅等金屬離子嚴重超標，河水已達到有毒的程度。20世紀中葉，萊茵河發(fā)生了許多污染環(huán)境的重大事故，引發(fā)了歐洲社會的極大關(guān)注，一些國家開始重視萊茵河流域的治理工作。

上世紀80年代前期，萊茵河治理成果效果并不明顯，河流污染事件仍在不斷發(fā)生。最典型事件是1986年瑞士桑多斯發(fā)生火災(zāi)，消防時使用萊茵河水滅火，導致大量農(nóng)藥流入萊茵河，造成大量魚類和有機生物消失。這起事件引發(fā)了歐洲公民的震驚和憤怒，人們走上街頭舉行抗議活動。荷蘭的飲用水和鮮花產(chǎn)業(yè)也因來自德國和法國的工業(yè)污染而深受其害。上述社會行動成為一個有力的歷史契機，激發(fā)了人們對工業(yè)化危害的反思和對生態(tài)環(huán)境的渴望，推進了保護和治理萊茵河流域的重大政策和措施出臺，這為萊茵河治理和重現(xiàn)自然的生命之河，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

萊茵河流域治理

萊茵河流域治理可追溯至20世紀中葉，1950年7月，由荷蘭提議成立萊茵河保護國際委員會（ICPR），早期成員有荷蘭、德國、盧森堡、法國和瑞士，共同應(yīng)對萊茵河污染問題，歐盟于1976年加入該組織。ICPR成立初期收效甚微，經(jīng)過60多年不斷改進，該組織已發(fā)展成9個國家之間高效率合作機構(gòu)。它不僅設(shè)有政府組織和非政府組織參加的監(jiān)督各國計劃實施的觀察員小組，而且設(shè)有許多技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組，包括水質(zhì)、生態(tài)、排放、防洪、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃等工作小組，將治理、環(huán)保、防洪和發(fā)展融為一體，形成了統(tǒng)籌兼顧、綜合治理的科學理念和整體戰(zhàn)略。

ICPR秘書長本·范德韋特靈指出，多國合作的起步階段是最困難的，需要達成共識、確定問題在哪里。ICPR剛成立時，針對當時萊茵河面臨的污染問題，把建立檢測機構(gòu)并興建污水處理設(shè)備，確定為優(yōu)先解決的問題，這不僅體現(xiàn)了以科學方法和實事求是為原則，而且找準了問題的突破口，形成了共識的基礎(chǔ)。ICPR最初確定為對萊茵河污染進行調(diào)查研究，并對氯化物污染源進行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，法國鉀礦排放物占據(jù)氯化物污染源之首（占總排放量的1/3），德國位居第二。與此同時，ICPR成員國意識到，在處理萊茵河污染問題上需要專門的組織進行協(xié)調(diào)并提供建議。

1963年《伯爾尼條約》簽署，ICPR獲得了為萊茵河污染防治提供建議的權(quán)力，并設(shè)立了秘書處。但是《伯爾尼條約》并未涉及氯化污染物的削減和防治方案，此后一段時間內(nèi)，萊茵河污染問題更加嚴重。1972年第一屆萊茵河部長會議就化學污染物和氯化物相關(guān)問題達成協(xié)議，開始制定《化學污染物公約》（CCP）和《萊茵河氯化物污染防治公約》（CPRACP）。

1976年12月，ICPR成員國簽署《萊茵河氯化物污染防治公約》。該公約規(guī)定，1980年1月1日之前，法國要削減60%的氯化物排放量，荷蘭、德國和瑞士分別承擔治理費用的34%、30%和6%。盡管80年代前期做了不少治理工作，但未能解決萊茵河的物種消失問題，生態(tài)退化依然很嚴重。1986年發(fā)生桑多斯污染事件，這為新法規(guī)的出臺創(chuàng)造了重要條件。

針對桑多斯污染事件，ICPR迅速舉行了3次會議，并于1987年制定《萊茵河行動計劃》（RAP），力爭用先進的技術(shù)手段和嚴格的生態(tài)指標，促進萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的恢復，并制定萊茵河預警機制以防止突發(fā)污染事件發(fā)生，見下表。

《萊茵河行動計劃》實施結(jié)果表明，大部分目標已經(jīng)完成甚至超額完成。1985～2000年，大部分點源污染源的處理率達70%～100%，生活廢水和工業(yè)污水的處理率也達到85%～95%，萊茵河的大部分物種已開始恢復，部分魚類已經(jīng)可以食用。這項治理計劃顯示，以科學論證和規(guī)劃為指導，以生態(tài)環(huán)境的整體改善為前提，以高等水生物為生態(tài)恢復指標的做法取得了成功。

萊茵河合作機制

萊茵河流域途徑多個國家，多國之間合作治理是成功的重要因素。萊茵河合作治理的核心機制是萊茵河保護國際委員會（ICPR），該流域組織合作的原則是：以成員的共同認識作為合作的基礎(chǔ)，只有取得共識，才能形成真正的合作；ICPR作為萊茵河合作治理的紐帶，具有將各成員國的治理愿望凝結(jié)為共同目標，并轉(zhuǎn)化為美好實現(xiàn)的關(guān)鍵性作用；ICPR具有多層次、多元化的合作功能，既有政府間的協(xié)調(diào)與合作，又有政府與非政府的合作，以及專家學者與專業(yè)團隊的合作。

合作基礎(chǔ)。萊茵河治理取得成功，首先是沿岸各國人們具有合作治理的共識和愿望，這是國際合作的基礎(chǔ)。早在19世紀，萊茵河沿岸就開始修建碼頭、發(fā)展航運，之后又修建鐵路和公路，萊茵河地區(qū)成為歐洲西部繁忙的交通樞紐。交通便利帶動了工業(yè)發(fā)展，萊茵河地區(qū)成為重工業(yè)和化學工業(yè)基地的同時，萊茵河污染問題日益嚴重，地處下游的荷蘭深受其害，這是荷蘭最先召集共同討論萊茵河保護、尋求共同對策的原因。

需要指出的是，ICPR的前身是一個自由的國際論壇組織，隨著社會公眾對萊茵河污染的關(guān)注度越來越大，客觀上需要有一個專門的研究和監(jiān)督機構(gòu)，于是該論壇就發(fā)展為萊茵河沿岸國家和歐盟代表共同組成的國際組織。由此可見，ICPR的誕生是與該流域人們對萊茵河治理的共同認識密切相關(guān)，即使ICPR成立后，該組織仍然保持著一定的非官方色彩，仍然具有各國政府與非政府組織合作、官方組織與學術(shù)機構(gòu)合作的特征，這充分體現(xiàn)了上述共同認識已經(jīng)滲透到ICPR的理念之中，并轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗兊纳鐣嵺`。從這個意義上講，共同認識就是萊茵河合作機制得以生成，并發(fā)揮重要作用的思想基礎(chǔ)。

合作紐帶。ICPR作為區(qū)域性國際組織，其聯(lián)接和紐帶作用非常顯著。ICPR主要有兩部分：一是政府之間合作機構(gòu)，另一部分是非政府組織機構(gòu)，兩者相互協(xié)調(diào)合作，共同構(gòu)成萊茵河跨國合作機制。它有三個層次：第一個層次是權(quán)力機構(gòu)，包括全體會議和協(xié)作委員會，最具實權(quán)的是各國部長級會議；第二個層次是秘書處和項目組，負責在決策通過后實施戰(zhàn)略措施；第三個層次專項工作組和專家組，在每個項目中，工作組和專家組相互配合，共同完成專項工作。

在第一個層次，協(xié)商機制有部長級會議、決策方式和懲罰措施三種形式。部長級會議決定ICPR的一切重大決議，決議通過后不僅具有一定的法律約束力，而且便于統(tǒng)一執(zhí)行和互相合作，各成員國都需要共同遵守，這是沿岸國家之間互相合作的重要紐帶。

在第二個層次，秘書組不僅是常設(shè)性工作機構(gòu)，而且承擔ICPR與各成員國、非政府組織、專家學者之間協(xié)調(diào)溝通的重要職能。秘書處由12人組成，負責ICPR的日常事務(wù)，自行籌措活動經(jīng)費。其主要任務(wù)是負責實施制定計劃，協(xié)調(diào)各成員國之間關(guān)系，促進溝通交流，參與萊茵河管理，執(zhí)行具體立法和監(jiān)督工作，以及定期提交工作報告。

第三個層次，對于各項專業(yè)性工作，是由一些專項工作組和專家組承擔。ICPR設(shè)有三個常設(shè)工作組和項目組，即排放水質(zhì)組、防洪組、生態(tài)組、可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃專家組等，分別負責水質(zhì)監(jiān)測、萊茵河流域生態(tài)系統(tǒng)的恢復重建以及污染源監(jiān)控等工作，為ICPR決策提供草擬方案。

合作方式。ICPR不是一個完整意義上的官方性機構(gòu)，更像是一個多層次、多元化的合作平臺，它具有很大的包容性、參與性和非政府組織特征，能夠調(diào)動各成員國政府、專家學者、非政府組織、新聞媒體、相關(guān)利益體等積極參與。其中，有政府層面的部長級會議，這是協(xié)調(diào)各成員國利益并達成一致性行動的重要機制，但是ICPR不具備處罰成員國的權(quán)力和職能，這需要借助于它的非政府組織性能，這體現(xiàn)在獨立性、公正性、科學性、監(jiān)督性等方面。

ICPR的獨立性表現(xiàn)為資金自籌，不依附于某個成員國或利益團體而獨立存在，能夠獨立自主地開展各項工作；ICPR的公正性表現(xiàn)為公開透明，動員廣大民眾參與調(diào)查研究，開展不同意見之間討論爭辯，從而選擇最優(yōu)的可操作方案；ICPR的科學性表現(xiàn)為它不僅具有較強的專家團隊，而且能夠協(xié)調(diào)相關(guān)大學和科研院所參與技術(shù)研究，對水質(zhì)、水文、氣象、地質(zhì)、環(huán)保等多種數(shù)據(jù)，運用先進技術(shù)手段進行綜合性分析；ICPR的監(jiān)督性不僅表現(xiàn)為技術(shù)手段，而且其非政府組織強化了其監(jiān)督職能，既有監(jiān)督企業(yè)和民眾的行為是否失當，也有監(jiān)督政府是否履行了承諾，形成有社會影響力的監(jiān)督效果。

國際經(jīng)驗的啟示

從治理理論看，跨國合作治理機制的優(yōu)越性在于：它能在整個政府與非政府力量的基礎(chǔ)上，既發(fā)揮政府在制度保障方面的優(yōu)越性，又發(fā)揮非政府組織在動員、調(diào)研、監(jiān)督方面的作用。以ICPR為例，它在整合了政府與非政府力量之后，確實既發(fā)揮了政府的法律保障、制度保障和制度約束的作用，同時又發(fā)揚了非政府組織在國際性、動員性、超前性和監(jiān)督性方面的作用。

ICPR的顯著成就與其政府性組織提供的較為完善的制度保障緊密相關(guān)。ICPR部長級會議是成員國政府協(xié)商決策的機構(gòu)，代表成員國政府的立場，這是賦予ICPR的政府性特色。部長級會議通過一系列決議章程，為ICPR的環(huán)境治理提供了法律保障、制度保障和制度約束，這使得ICPR能夠正常、有效地運行，也使ICPR的政策能夠得到成員國政府的認可與實施。

ICPR制度保障包括：一是綜合決策機制。萊茵河是一個綜合性系統(tǒng)，并具有跨境性，要用一種整體的觀點看待其治理。ICPR部長級會議規(guī)定，各流域國家應(yīng)在ICPR的主持下，就流域重大事項進行協(xié)商和決策，將人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展這一基本原則融入決策之中。

二是溝通與協(xié)調(diào)機制。“協(xié)調(diào)機制能節(jié)約合作的運行成本與參與者之間的交易成本”，通過設(shè)定合理的協(xié)調(diào)機制，ICPR能夠激勵人們?yōu)榧w做貢獻，從而實現(xiàn)個人積極維護公共利益，最終取得治理成效。

三是政府間的信任機制。一切合作都是建立在信任的基礎(chǔ)之上，“互相信任可以推動地方政府間合作，減少集體行動的障礙，出現(xiàn)一個正和的博弈結(jié)果”。ICPR通過樹立“共贏”的利益意識，使流域內(nèi)上下游的各地方政府應(yīng)該意識到：構(gòu)建共同治理水污染目標的重要性和緊迫性，強化了認同感，促進各地政府更好的合作。

四是流域環(huán)境影響評價機制。合理的評估是確定問題的重要途徑，國際流域環(huán)境影響評估制度要求流域所在國，對其即將實施的有關(guān)項目進行跨界影響評價，同時還將項目提交給流域管理機構(gòu)和國際組織進行評價，這是保證ICPR流域管理落到實處的重要環(huán)節(jié)。

（作者為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）