農地入市試點中的成效、分歧與擔憂

陶冶

在完成頂層設計、法律授權的基礎上，從去年開始，我國農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作正式進入實施階段，首批在全國選擇33個縣（市、區）行政區域進行試點。這項被簡稱為“三塊地”的改革備受關注。

重慶大足區是全國首批集體經營性建設用地入市改革試點，筆者近日在該區采訪了解到，去年以來，大足已成功完成7宗集體經營性建設用地使用權入市交易，初步建立起“農地入市”的工作流程。基層表示，改革給農民帶來了前所未有的“獲得感”，但在土地出讓收入應當如何分配、集體土地能否和國有土地一樣抵押融資等方面還存在疑惑。

集體土地直接入市

所謂“集體經營性建設用地入市改革”，即農村集體經營性建設用地不再經過征地程序，以集體土地的名義上市交易。去年以來，大足區已成功完成農村集體經營性建設用地使用權交易7宗，面積達176.8畝，成交總金額6850.25萬元，平均每畝價格約為38.7萬元。

大足區國土局副局長羅曉宏告訴筆者，農村集體經營性建設用地直接入市無經驗可循，經過一年多的試點，大足區對照改革試點要求，圍繞產業發展和功能定位，主要開展了集中區入市和就地入市兩種入市途徑的探索。

在臨近世界文化遺產、國家5A級景區大足石刻的寶頂鎮東岳村2組，集體經濟組織將原有偏遠、閑置、零星分布的110.54畝存量集體經營性建設用地復墾后，集中到區位優勢明顯的公路邊作為商業服務設施用地集中入市。去年11月23日，3名競買人經過11輪激烈爭奪，重慶大足石刻國際旅游集團有限公司最終以3950萬元的價格成功競得40年土地使用權，用于建設大足石刻世界文化遺產博覽園。

而在龍水鎮保竹村，2.52畝具備開發建設基本條件且可在本村直接使用的工業用地，實行了就地入市，用于生產辦公經營，解決農村小微企業用地難問題。

羅曉宏說，大足區集體經營性建設用地入市改革試點，尊重農村土地權利人意愿，充分反映農民利益訴求，入市地塊交易方式、交易規模和分配方式由村、社集體通過召開社員代表大會等進行決策，整個上市交易過程群眾全程參與。

群眾歡迎 企業支持

在大足的改革試點中，集體經濟組織是土地的實際“出讓”者，集體經濟組織所有成員不管有沒有被占地，都能參與土地出讓收益的分配，基層群眾對此表現出前所未有的積極性，認為這是一項好政策，獲得感十足；參與的企業則認為，能夠“直接購買”農村土地，拓寬了企業用地的途徑，便于擴大經營和發展，企業非常支持。

在東岳村，筆者感受到了村民對于改革試點發自內心的喜悅心情。52歲的龍訓明興奮地告訴筆者，他家有3口人，每人分了3.5萬元，加起來超過10萬元錢，正好可以用來擴大自己的犬類飼養場規模。

東岳村支部書記陳行虎告訴筆者，改革給村民帶來的獲得感是十足的，農地“直接入市”比征地制度、土地流轉給農村帶來的收益更大，而且所有權并沒有發生改變，在獲得收益的同時還保障了農民的利益不受損，一舉多得。

不過，對于基層干部而言，“農地入市”改革是個“苦差事”。陳行虎說，一下子分這么多錢，確實對基層村社干部是一大考驗。東岳村2組隊長王建國說，為了分配方案，開了不知道多少次村民大會，經常喉嚨痛得話都說不出來。

第一個“購買”農地的重慶大足石刻國際旅游集團有限公司投融資部經理唐麗表示，企業非常支持國家這項改革試點。購買的土地位于前往大足石刻的必經之路上，是公司進行旅游配套產業建設的理想位置。“不僅地價比周邊國有土地50多萬一畝的價格便宜，而且沒有國有土地需要計劃指標那么復雜的流程，幫企業節約了不少成本和時間。”唐麗說。

基層有分歧 企業有擔憂

筆者采訪中也發現，由于集體經營性建設用地入市改革尚屬新生事物，在實際操作中仍然存在誰該分和怎么分等問題。

陳行虎告訴筆者，入市改革村民們都支持，但是分配的時候“架卻沒少吵”，首要的問題就是誰該分、誰不該分。按照農村傳統鄉規民約，老百姓認為嫁出去的女兒、轉戶進城的“城里人”就不應該參與分配了，但是在巨大利益面前，凡是能沾邊的都想回來分，最后村里只能“人性化”對待，讓其參與分配。以東岳村4社為例，集體成員最后認定有戶口有承包地的村民可全額分配，每人3.5萬元；夫妻雙方有一方屬本社的其另一方按40%比例分配，每人1.4萬元。

集體經濟組織要不要留存部分土地出讓金，村民和村集體也有不同看法。大足區國土局建設用地科科長羅登華介紹說，按照試點計劃，集體原則上按照不低于20%土地純收益進行提留，但在實際操作中村民卻要求一次性全部分完，不留在村集體。羅登華表示，這樣的訴求也并非沒有道理。

王建國表示，提留部分一般用來改善農村基礎設施、發展產業，但在一些農村地區，老百姓對于村干部缺乏足夠的信任度，村民們更愿意把錢裝到自己口袋里，而不是留在村集體。此外，如果不把錢分干凈，說不定會有越來越多的人跑過來要求分錢，還不如一次分了省得“夜長夢多”。

針對這些問題，羅曉宏表示，“農地入市”的核心之一是分配，建議國家層面結合戶籍制度、農村產權制度、農村經營體制、農村社會治理等農村綜合性改革，統籌研究農村集體經濟組織成員資格認定和農村集體資產分配的問題，并出臺相關指導意見。

專家認為，按照中央精神，改革應建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在大足試點中，由于人均土地增值收益還不算太多，分歧的焦點集中在村民內部分配上，而如果是在大城市周邊，人均土地增值收益動輒百萬元計，這時如何建立兼顧國家、集體、個人的分配機制，仍然是需要破解的難題。

此外，基層關心的另一大問題是，企業拍得集體建設用地后能不能和國有建設用地一樣抵押融資？一些地方國土部門干部建議，國家可授權改革試點縣（區）暫時調整實施擔保法有關條款，經試點證明切實可行后，及時修改擔保法相關條款，消除金融機構顧慮，促使其積極參與改革試點。