無人機“黑飛”難道無人管

2017年伊始，無人機干擾民航班機起降事件就頻頻發生。據英國BBC廣播公司報道，美國軍方高層披露，因遭遇無人機“威脅”，美國的一個“盟友國家”用一顆價值300萬美元的愛國者導彈擊落了一架價值200美元的消費級無人機。

近年來，隨著技術成熟和制造成本持續降低，無人機“飛入”了尋常百姓家，也在各個領域大顯身手。不過，“黑飛”的無人機也引發了諸多安全問題。有的城市甚至針對無人機下了“禁飛令”。

到底什么樣的監管是利于行業發展和社會安全的“正確姿勢”？

無人機無序使用導致安全風險

蔣秋桃（全國人大代表、農工黨湖南省委專職副主委）

越來越多的無人機飛上天，生產、經營和使用方面存在的諸多問題也逐步顯露，主要表現在：

缺乏統一的規范管理部門和系統的管理法規。到目前為止，只有中國民航局頒布了《民用無人機空中交通管理辦法》和《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法（征求意見稿）》，但這兩個規范性文件只對無人機在低空域的使用進行了初步規范，還未就生產和經營行為提出規范管理意見。

各類無人機在低空域的無序使用，已經威脅到民用飛機和軍用飛機的起降，影響機場正常運行，嚴重者有可能導致空難，給國家和群眾造成巨大損失。

北京首都機場2016年就發生了19起異常升空物事件，其中有6起涉及無人機，給機場的安全運行帶來巨大威脅。

無人機的無序使用還可能侵犯單位、公民隱私和社會安全，嚴重者可能威脅國家安全。

一是小型遙控無人機在城市和人口密集地區使用，易受到無線電波干擾而發生墜落，可能對供電、通信電纜產生破壞。

二是小型遙控無人機被單位或個人利用進行飛行拍攝，如果涉及未被允許的單位或個人畫面等內容，不管這個內容是否被公開發布到網絡或是傳遞給他人，拍攝行為本身也已經涉嫌侵犯個人隱私，進而產生經濟、社會糾紛。

三是遙控無人機可能被不法分子利用進行無線信號干擾、窺探隱私或者非法測繪、走私、販毒等違法活動。

四是無人機可能被恐怖分子或敵對勢力利用對特定社會目標、特定人群進行投毒、爆炸等破壞活動，嚴重威脅國家安全。

監管權歸屬亟待明確

李洪濤（無人機世界創始人兼CEO）

事實上，2017年以來頻現的無人機“惹禍”事件，大多是新手消費娛樂時的虛榮和無知之舉，而并非無人機廠商、飛行服務商或相關需要無人機服務的行業單位的職業飛手所為。

對職業飛手而言，飛機是生產工具，進行航拍、測繪、植保等工作所需的飛機和電池等設備，少則幾萬元，多則價值上百萬元，因此他們基本不會拿飛機和自己的任務作賭注。

職業飛手對“惹禍”的無人機用戶也深惡痛絕。因為大家擔心，少數人或是炫耀或是無知的飛行舉動，會給整個行業帶來破壞性甚至毀滅性的影響。

其實，在現階段的無人機銷售環節，經銷商已要求客戶登記身份證號碼和姓名。困擾職業飛手的最大問題就是監管權歸屬不清，執行標準尺度不一以及相關的法律法規模糊等問題。

在管制空域內的飛行活動，需要經過預先申請和批準，但不同戰區的空管部門并未“共享”統一、可執行的流程。職業飛手會遭遇這樣的情況：想進行空域申請并提交飛行計劃卻不知找哪個部門；找到相關部門了，申報和審批手續又相對復雜耗時，這往往會耽誤飛行任務。所以很多飛手被迫“黑飛”。

此外，各地對無人機的監管措施也有不同，比如北京、成都基本是全市禁飛。很多職業飛手因為不清楚空域申報流程，索性不接北京市區的飛行任務。

所以，明確監管職能歸屬，有助于無人機用戶和職業飛手進行注冊、備案、空域申請和提交飛行計劃，唯有這樣，才有可能向杜絕“黑飛”的目標前進。

應制定針對無人機的管理條例

梁志毅（全國人大代表、廣東省佛山市公安局高明分局副局長）

民用無人機“黑飛”事件多發，首先是行業管理不到位的原因。此外，對無人機的相關規定散見于一系列規范性文件之中，其效力不及法律法規。現行治安管理處罰法和刑法均沒有明確公安機關處罰違規無人機的具體標準。

民航法規定，民航、公安、海關、工商、體育、軍隊等部門對無人機建立聯合監管處罰機制。這一多部門管理往往會造成管理主體不明，大多違規無人機的舉報信息往往是群眾直接報警給公安機關，民航、空軍等部門無法第一時間獲得線索。

公安機關一方面缺乏處理無人機的法律依據，另一方面處理無人機的能力有限，如果找不到無人機操作者，就只能觀察事態發展，通知民航、空軍等部門趕來處理。這就會造成有關部門趕到事發地時，違規無人機已不見蹤影或已造成安全事故等情況。

在法律層面要一步明確公安、工商、質監、民航、軍隊等部門對無人機監管的職責分工，嚴密生產、銷售、使用等各環節的監管。對于管理處罰違規使用無人機的依據，可參照《民用爆炸物品管理條例》《危險化學品安全管理條例》等，制定針對無人機的管理條例。

2017年1月，公安部在官網公布《治安管理處罰法（修訂公開征求意見稿）》，向社會征求意見，其中即增加規定：違反國家規定，在低空飛行無人機、動力傘等通用航空器、航空運動器材的，處五日以上十日以下拘留；情節較重的，處十日以上十五日以下拘留。

除上述修改意見外，還應規定“情節特別嚴重的，按照以危險方法危害公共安全罪或過失危害公共安全罪追究當事人刑事責任”。

人機捆綁給無人機注冊“行駛證”

李尕（攝影記者，無人機機長）

正如數碼成像技術大大降低了攝影的成本和技術門檻，輕型無人機技術也讓航拍攝影摘下“高大上”的帽子，走向了普通大眾。航拍無人機逐漸成了一種日常電子消費產品，學會使用它的難度并不比學會騎一輛電動自行車的難度大。

但隨著嚴重影響航空交通安全的“黑飛”事件屢禁不止，國家對民用無人機監管體系的建設與完善勢在必行。

就像開車要行駛證和駕照一樣，對無人機的管理其實也可以參考道路交通管理的辦法：首先要對無人機進行實名制管理，無人機作為航空交通的參與工具，應該實行人機捆綁式的實名登記，相當于給無人機注冊“行駛證”。

另外對于無人機的使用者，必須通過學習和考試獲得民航部門認可的民用無人駕駛航空器系統駕駛員證或機長證，才能持證飛行。

要建立起無人機監管體系，還必須完善無人機管理網絡建設，所有無人機必須接受聯網管理，并建立起飛行記錄檔案，讓無人機和飛手都處于網絡化的監管體系之中。

對于無人機，“一禁了之”難免顯得簡單粗暴，也不利于無人機產業的發展和行業應用。好的管理是，關上一扇門，還要打開另一扇窗。

從短期看，建立無人機監管體系提高了無人機使用的門檻，可能會對無人機的銷售和普及帶來一定的影響。但從長期來看，一個監管體系的建立將有利于整個無人機行業的健康發展，尤其是對于從事傳媒、測繪、植保這些工作的專業領域無人機用戶來說，非常希望能有一個合理的監管制度來保障用戶的安全飛行環境。