高校政府采購實行競爭性磋商的SWOT分析

張銘清， 何碰成， 雷 霆

(華僑大學 實驗室與設備管理處， 福建 廈門 361021)

0 引 言

政府采購又稱公共采購或者政府統一采購，最早形成于18世紀末到19世紀初的西方國家，主要是指政府機關利用國家財政性質資金或者政府借款進行貨物購買、工程建設及享用服務的行為[1]。1996年，我國政府采購試點工作開始進行。經過多年的發展，我國政府采購工作取得了較大的進展，相繼出臺多部法律法規以及實施辦法，形成了較為完整的政府采購管理制度[2]。如今，我國大部分高校已基本實行了政府采購這一公共支出方式。特別是近年來由于國家投入大批經費用于科教事業，高校政府采購總量增長迅猛，為學校教育、教學、科研、管理提供了堅實的后盾。

伴隨著我國政府采購規模和范圍不斷擴大，政府采購行為日趨規范，法規體系日趨完善。在這樣的新形勢背景下，競爭性磋商的采購方式應運而生。競爭性磋商具有采購周期短，評審程序規范等優點，既體現了公平，又兼顧效率，提高了政府采購的質量和性價比，最大化地做到了“物美價廉”。因此，探索和研究如何恰當運用競爭性磋商這一新型采購方式，發揮高校政府采購的最大效益，更好地服務于高校各項事業的發展，具有重要的現實意義。

1 基本概念

1.1 競爭性磋商

為了深化政府采購制度改革，適應推進政府購買服務、推廣政府和社會資本合作模式(PPP)等工作需要，根據《中華人民共和國政府采購法》和有關法律法規，財政部于2014年12月31日頒布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》(以下簡稱《競爭性磋商辦法》)。競爭性磋商從此正式進入公眾的視野，成為繼公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價采購5種政府采購方式之后新的采購方式。

競爭性磋商購方式，是指采購人、政府采購代理機構通過組建競爭性磋商小組(以下簡稱磋商小組)與符合條件的供應商就采購貨物、工程和服務事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式[3]。

1.2 SWOT分析

SWOT分析是20世紀80年代初由美國舊金山大學的管理學教授韋里克(H.Weihrich)提出的[4]。SWOT是Strengths(優勢)、Weaknesses(劣勢)、Opportunities(機會)和Threats(威脅)的首字母縮寫。SWOT分析是把企業內部環境所形成的優勢、劣勢和外部環境造成的機會、威脅結合起來，運用系統的研究方法將各因素相互匹配起來進行分析和評價，從而尋找并制定相應的企業經營戰略[5]。

SWOT分析提供了4種策略，即SO策略(優勢與機會)、WO策略(劣勢與機會)、ST策略(優勢與威脅)、WT策略(劣勢與威脅)。SO策略將內部優勢與外部機會相匹配，是一種理想的競爭狀態；WO策略是利用外部機會來彌補內部劣勢，使劣勢地位有所轉變；ST策略是利用內部優勢回避或減輕外部威脅，將不利影響降到最低；WT策略是一種應付危機的戰略，需要在克服內在劣勢的同時回避外在威脅[6]。

2 現狀分析

SWOT分析不僅適用于企業戰略制定、競爭對手分析等場合，同樣適用于高校政府采購工作。競爭性磋商作為財政部首次依法創新的采購方式，在高校政府采購工作中具有較大的應用前景。運用SWOT分析競爭性磋商的內在優勢、劣勢與同時面臨的外在機會、威脅，以便高校政府采購工作者更好地了解這一新的采購方式。

2.1 優勢(S)

與公開招標相比，根據《競爭性磋商辦法》規定，競爭性磋商文件從發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止的時間最低為10日，時間縮短了一半，能夠有效節省采購時間，提高采購效率。同時，磋商小組還能與供應商進行面對面談判，對供應商的情況、投標方案不只停留在紙質的投標文件，能夠更好了解供應商的情況及相關人員的能力水平情況，保證采購質量。

與競爭性談判相比，競爭性談判遵循的是在質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的情況下，最后報價最低的供應商成交的原則，這樣容易造成一些供應商采用惡意壓價的方式成為候選供應商，卻在成交之后降低服務標準，質量上偷工減料[7]。相較于競爭性談判側重價格因素，競爭性磋商采用的是綜合評分法進行評審，在確認成交供應商的時候不只考慮價格因素，可以從技術、商務和價格上等各方面進行綜合評價，有利于采購方獲得更優的產品。

另外，針對服務類項目，財政部又發文—《關于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》(以下簡稱《補充通知》)，指出“采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務項目(含政府和社會資本合作項目)，在采購過程中符合要求的供應商(社會資本)只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續進行”。這能夠有效地避免項目失敗，提高采購效率。

2.2 劣勢(W)

根據《競爭性磋商辦法》，目前競爭性磋商主要適用于政府購買服務項目，特別是政府與社會資本合作模式(PPP)項目，適用范圍較窄，所以導致目前大部分的高校貨物類采購項目較少采用該方式。

公開招標作為政府采購的主要采購方式，是政府采購法規定的主要采購方式，一般情況下可以直接使用。但是達到公開招標數額標準的貨物、服務的采購項目，采用競爭性磋商采購方式的，要事先取得采購人主管預算單位同意并報經設區市、自治州以上人民政府財政部門批準，程序較為繁瑣。

2.3 機會(O)

隨著高校政府采購需求的井噴式增長，高校不僅需要采購種類繁多的儀器設備，服務類產品的需求量也逐步增長，因此競爭性磋商的應用范圍越來越廣。例如在“中國政府采購網”的采購公告中，就有北京師范大學宣傳片制作、同濟大學交通學院實驗室通風櫥采購、哈爾濱醫科大學留學生公寓維修改造、黑龍江大學鍋爐檢修及管道維修等多個項目采用競爭性磋商的采購方式，顯示了競爭性磋商廣闊的應用前景。

從2013年至今，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》《政府購買服務管理辦法(暫行)》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》和《競爭性磋商辦法》《補充通知》等多部法律文件相繼實施，說明國家對于規范政府和社會合作、政府購買服務模式足夠重視，而競爭性磋商在一定程度上就是為此購量身訂做的一種采購方式，是國家對于完善采購制度的法律實踐，具有非常重要的意義[8]。

2.4 威脅(T)

競爭性磋商采購方式出臺時間短，大多數高校采購工作者對這種采購方式尚不熟悉，在實際工作中不容易把握，容易造成采購程序不符合規范的情況發生。同時，在采購過程中，磋商小組與供應商面對面接觸，可能會因為人為干擾影響評審專家的判斷，左右成交結果，甚至會造成腐敗與暗箱操作。

盡管國家相繼出臺了多項法律制度，但與《競爭性磋商辦法》相配套的相關文件和細則基本處于缺失狀態，這也成為該辦法無法更廣泛實施的主要障礙。例如在競爭性磋商采購的過程中，幾乎沒有采購人責任方面的相關規定，若僅憑《政府采購供應商投訴處理辦法》等規定來解決，恐怕還有不恰當之處[9]。

3 策略研究

通過上述SWOT分析，可以了解到競爭性磋商在運用過程中所反映出來的問題。競爭性磋商既然是一種創新，就有需要改進之處。為此，需要采用相應的策略，發揮優勢，克服劣勢，利用機會，化解威脅，使競爭性磋商更好地服務于高校政府采購工作。

3.1 SO策略(優勢與機會)

對于內部優勢和外部機會，各高校應該充分發揮優勢，利用機會，加大政府采購宣傳力度，積極采用競爭性磋商的采購方式，為教學、科研的發展提供質量高、服務好、價格低的物資設備；進一步梳理相關采購制度，完善采購程序，建立健全管理、執行、監督“三權分立”科學管理體系，讓采購相關部門形成相互制約又通力合作的整體，合力規范高校政府采購行為[10]；逐步提高采購隊伍的整體素質，認真學習法律法規及相關政策，提高業務水平。

3.2 WO策略(劣勢與機會)

面對內部劣勢和外部機會，各高校應該重視競爭性磋商這一創新性的采購方式，嚴格按照適用范圍合法采用該采購方式[11]。在《競爭性磋商辦法》和《補充通知》等相關法律法規的基礎上，高校可以聯合采購辦、財務處、審計處、監察處等相關職能部門，制定結合本校實際情況的具體實施條例，規范采購程序，保證采購活動的順利進行。同時，為了提高采購質量與效率，采購部門可以根據采購項目的類型，例如“技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的”和“市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目”，合理增加競爭性磋商采購方式在高校貨物類政府采購過程中的運用范圍。

3.3 ST策略(優勢與威脅)

對待內部優勢和外部威脅，各地區政府應該分別制定各級各類的相關政策法規和操作程序，配合《競爭性磋商辦法》同步實施，使競爭性磋商采購方式的運行機制逐步得以完善。例如競爭性磋商采購方式倡導“物有所值”的價值目標，卻沒有詳細的評估指南及細則，所以相關部門應當盡快制訂“物有所值”的細則，方便項目實施過程中執行[12]。

3.4 WT策略(劣勢與威脅)

為了應對內部劣勢和外部威脅，各高校應該加強采購工作相關人員的培訓，督促學習相關規章制度，嚴格執行競爭性磋商的規范流程，把握關鍵環節和影響因素。此外，還應該加強紀檢與監察工作，堅決維護采購環節的公平、公開、公正，遏制腐敗現象發生，例如要強化對磋商過程的管控，在具體磋商過程中，磋商小組和供應商重點進行項目相關問題的溝通與關鍵因素的分析，減少不必要的扯皮、聊天等[13]。

4 實踐案例

我校系國務院僑務辦公室直屬的國家重點建設大學，設有泉州、廈門兩個校區，共有34個學院，140個研究院、所、中心，41個省部級以上重點學科，90個本科專業，形成了文理滲透、理工結合、工管相濟、協調發展的學科體系。隨著我校得到國家和其它多種渠道的經費投入逐年增加，兩校區辦學規模不斷擴大，采購業務量也隨之大幅增長，近5年來共完成大型招投標項目697項，預算金額達6.26億元[14]，其中不乏運用競爭性磋商采購方式實現高效采購的成功案例。以 “華僑大學先進制造技術工程實訓中心建設項目設計”為例，該項目的主要內容如下：

(1) 確定采購方式。本項目的采購內容為裝修改造工程配套的設計方案，屬于政府購買的服務項目，同時設計范圍包括裝修、給排水、通風排煙系統、強弱電、消防等，符合“技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求的”這一條款，因此適合采用競爭性磋商這一采購方式。

(2) 設定資格性和符合性要求。為了保證工程質量，將“供應商應具有政府相關行政主管部門頒發的建筑裝飾工程專項設計乙級資質或建筑裝飾裝修工程設計與施工一體化二級資質，并提供資質有效證明文件”和“暖通空調設計部分，要求設計空調人必須具備工程師(暖通專業)執業資格證書”作為該項目的特定條件。

(3) 制定磋商規則。按照規定組建3人磋商小組，包含1位采購人代表和2位評審專家。依法制定磋商程序，磋商小組將集中與單一供應商分別進行磋商，并給予所有參加磋商的供應商平等的磋商機會。磋商時間為每家30 min，其中包含每個供應商約10 min的方案介紹。

(4) 設置評審標準。采用綜合評分法，分為技術評分(F1)標準(滿分100分，權重A1=70%)、商務評分(F2)標準(滿分100分，權重A2=20%)和價格因素(F3)標準(滿分100分，權重A3=10%)，各有效供應商的最后綜合得分=F1A1+F2A2+F3A3。磋商小組根據綜合得分情況，按照評審得分由高到低的順序推薦成交候選供應商。

(5) 實施采購程序。采購人與采購代理機構共同編制磋商文件，并在相關媒體網站上發布采購信息公告，公開征集供應商。嚴格按照磋商規則，磋商小組與供應商在技術要求響應情況、商務要求響應情況、價格因素、交付工期進度、質量保證期、售后服務承諾、合同條款、其他磋商文件要求的因素等方面進行磋商，最后根據評審得分確定成交供應商。

(6) 簽訂合同，提交雙方談判成果。雙方簽訂合同前，成交供應商應根據合同總金額的5%以現金或銀行轉帳方式向華僑大學繳納履約及質量保證金。合同簽訂后，成交供應商須按采購人提出的修改意見在雙方約定的時間前提供完整的設計成果資料2套，包含經深化設計的設計方案、效果圖、電子光盤、詳細的施工圖紙、工程量清單等。

5 結 語

高校政府采購具有采購總量大、增長速度快，采購設備繁多、專業技術要求高，采購時效性強、不確定性高，采購資金渠道多元、采購形式多樣等特點[15]。通過SWOT分析可知，競爭性磋商融合了公開招標和競爭性談判的優點，可以較好地解決高校政府采購中因技術復雜、產品繁雜、設計不充分或者價格多樣等原因造成的問題[16]，以達到“質量、價格、效率”的統一。因此，廣大高校政府采購工作者應該牢固樹立“依法采購、廉政采購、科學采購、和諧采購”的意識[17]，本著公平、公正、公開的原則，結合自身學校實際情況，不斷適應內外環境的變化；充分發揮競爭性磋商的優勢，科學、規范地推進高校政府采購管理工作的進一步發展，從而更好地服務于學校的教學、科研事業。

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