巧匠鑄精品
——兼評《中國社會保險管理服務發展報告2014～2015》

陳仰東

(大連理工大學 公共管理與法學院,遼寧 大連 116024)

社會保險管理服務專題

巧匠鑄精品
——兼評《中國社會保險管理服務發展報告2014～2015》

陳仰東

(大連理工大學 公共管理與法學院,遼寧 大連 116024)

闡述了編纂和發布《中國社會保險管理服務發展報告2014-2015》的重要性，并且深入闡明了該報告在研究對象、研究重點、寫作方法和結構體例等方法角度的獨創性工作與特點；與此同時，本文也對公共管理學科建設與教育教學的改革發展指明若干方向；進而辯析了改革與創新的基本概念，并提出工作建議。

社會保險；管理服務；發展報告；評價

山東工商學院公管院與中國社會保險學會管理服務專業委員會合作編寫的《中國社會保險管理服務發展報告2014～2015》(以下簡稱報告)日前在北京正式出版。中國社會保險學會前任會長王建倫在該書序言中表示,“作為第一份全面反映我國社會保險管理服務發展狀況的系列叢書,能夠堅持編撰出版,這對于從事社會保險工作的同志與理論研究工作者,特別是關心、關注我國社會保險事業發展的廣大讀者來講,確實是一件非常有意義的事情。”中國社會保險學會新任會長胡曉義在該書后記中稱,“報告不僅內容全面,數據資料比較齊全,又重點突出,主題鮮明,有比較深入的分析思考,總結工作和成績全面客觀,分析問題有理有據,具有建設性,給人以清新的感覺?！痹趫蟾姘l布會上,國家人社部門有關司局領導、地方經辦機構負責同志、多名全國知名社保專家紛紛發言,慷慨盛贊,對研究成果給予了高度評價。發布社會保障研究成果并不鮮見,為什么報告能夠得到領導、學者、專家與同行們的齊聲點贊?成功究竟緣于何故?本文試圖從研究的對象、重點、寫作方法和結構體例等方法角度探究其中原因,盡管報告獨到之處不僅于此。

第一,開展以管理服務為對象、以年度報告為形式的系列主題研究,是助推事業發展、深化理論研究、促進教學研相長的多贏選擇。

研究社會保障有很多主題與形式?？梢赃x擇基礎理論、法律、制度模式、方案政策、體制機制、基金管理、宏觀背景等等?？梢詮囊粋€險種入手去研究,如中國社科院世界社保中心鄭秉文教授團隊的養老金發展報告;可以從建立某種評價工具入手去研究,如中央財經大學褚福林教授團隊的中國社會保障發展指數研究;還可以從政府公共政策角度去研究,如上海財經大學的公共財政投入研究等。上述研究有一個共同點是,相對比較宏觀,比較偏重理論,這也是研究機構自身的特長,因此也容易出成果。

本報告則不然,他們選擇了社會保險管理服務。這一命題在有些人眼里不算“高大上”,其實有難度。管理服務研究更偏重實務,更需要對實務細節的通透,更需要對基層實踐的了解。理論和實際緊密結合是基本要求,說起來容易做到卻很難,尤其對學院里從亊教學與研究的人員來說。作為第一份全面反映我國社會保險管理服務發展狀況的報告,以何種形式展示成果?與官方制作的中國社會保險白皮書有何不同的特點?題材和體裁的選擇看似方法問題,其實反映了報告發展的戰略思考。

報告選擇管理服務作為研究對象、以年度發展報告形式展示研究成果,這是既有利于發展社保亊業,又有利于深化理論研究和促進學校教學研相長的多贏選擇。通常二年為一個時間段,第一部已于2014年發表,實際上是1978～2013年的三十五年發展史。本報告是第一部的續篇,時間段為2014～2015年。這是一種以年度時間為橫軸、以管理服務為縱軸,用第三方視角,記錄和研究中國社會保障管理服務發展的嶄新方式,這種方式能夠充分體現宏觀與微觀兼顧、理論與實際結合的研究要求。雖然研究對象始終鎖定在管理服務上,但不同時期面臨的任務與遇到的挑戰不同,因此研究關注的重點有所不同。第一部主題為“成就與挑戰”,第二部主題為“改革與創新”。一個報告一個主題,最終必然成為中國社會保險管理服務發展的系列叢書,成為匯集研究成果的理論寶庫,成為可供后人追尋的珍貴資料。對助推社保亊業發展、深化理論研究的作用是不言而喻的。

對于公共管理學院而言,選擇以管理服務為對象進行研究,不僅適應為建設服務型政府強化公共服務職能、提高社會保障治理能力提供智力支持的社會需要,而且符合學校確定的培養公共管理實務型人才的教育需要。不斷變換主題的系列化研究形式具有不斷延展的可持續性,對鞭策團隊自身研究能力提升也有積極的作用。研究助推教學,反過來教學又助推研究,教、學、研互相促進共同發展。在此,有必要說一句,山東工商學院公共管理學科特色定位于實務型人才是非常正確的。在全民社保時代,一個公共管理學科畢業生只有懂得與掌握社會保障管理服務的專業知識和專門技能,畢業之后才能有更加寬廣的就業空間。

第二,報告把研究重點放在對改革創新實踐經驗研究上,對于實現社保治理能力現代化,具有重要的實踐意義和理論價值。

管理服務內容龐雜,值得關注的重點很多。報告展示的內容大體包括管理體制、經辦模式、服務提供方式、基金征收、待遇支付、信息管理等12個方面。政治、經濟、社會和社保制度改革是管理服務不可離開的宏觀背景,更有關注和研究的必要。因此一般發展報告可分為背景、概況、成就、問題、挑戰、對策等六大部分。本報告除了有專題性報告外,在主報告部分還專門增設了“探索與創新”一章,主要是這兩年中各地突出的改革創新實踐,經過反復篩選最終歸結為十個方面,或曰“十大創新”。明眼人一看便知,這是報告的匠心獨俱之處。

突出把對改革創新實踐經驗研究作為重點,這種方法除了可以擺脫內容冗長平庸繁雜的束縛之外,更有積極意義的是,可以激發讀者思考:為什么作者把重點放在這里?

一個研究報告關注什么并最終告訴讀者什么,始終離不開對問題的揭示、分析和解決過程,由此也就決定了研究報告的基調、格局與成就。中國社會保險在制度覆蓋從職業人群向全體國民轉型發展的同時,社會保險管理服務就開始面臨能力不足的突出矛盾。解決供需矛盾的傳統辦法是增設機構、增加編制、增添設備、增擴場地。隨著全民參保時代的到來,這種外延式擴張辦法弊端凸現,政府包攬公共亊務的供給模式受到了挑戰,特別是本屆政府明確提出不再增加編制之后,如何解決“小馬拉大車”成了難題。學者們紛紛獻計獻策,有的建議放開編制;有的建議恢復提取管理費;還有的建議實行全國垂直管理體制等等。都有一定道理,但可行性呢?面對這樣一個困撓多年的全局性難題,該怎么回答。

報告以自己的方式給出了方案。報告期這兩年正值深改元年之后,在很短的時間跨度內同時推出多項重大改革,其中包括機關企業養老并軌,改革的力度密度可謂空前。在此情況下,本來已經處于“小馬拉大車”狀態的經辦管理體系如何能適應改革發展需要?這不再是一個理論命題,而是一個必須面對并解決的實踐命題。按照實踐論的觀點,首先應該關注實踐,唯此才能知道廣大基層工作者是怎樣在困境中殺出一條生路來?？v觀全國各地,群眾創造了許多各不同的辦法以應對矛盾。學者的使命是,從紛繁復雜的現象中挖掘出帶有方向性的創新之舉,加以總結、歸納和提煉,使之上升為體制機制的制度安排,上升為現代治理體系和現代治理能力的一部分。

報告在《探索與創新》一章中歸納的十大創新之舉是:機關亊業養老保險實行社會化管理、城鄉居民養老醫療保險制度整合、全民參保登記、五險合一、標準化、基層服務平臺和網絡化建設、異地就醫結算、智能化監控和支付方式改革、大病保險和護理保險探索、監督執法。這“十大創新”從不同側面回答了適應制度改革、提升經辦能力面臨的問題及解決辦法。盡管限于時間和信息局限性,選擇這些改革創新之舉是否恰當是否完整尚值得研究,有些舉措的創新性,如機關亊業養老保險社會化管理,從本質上講與企業養老保險社會化管理無明顯差異,屬于老辦法解決新問題。有些舉措,如異地就醫結算、支付方式改革、標準化建設等,幾年前已經開始實施今后仍要繼續努力。但從時間上去考量,從社會影響面上去考量,這十大創新還是比較恰當。其實,重要的不是那個項目夠格,而是把關注重點放在創新上。報告沒有用很大筆墨關注機構、人員、資金等傳統因素,沒有強調人均工作量、人均經費指標等所謂反映困難狀態的指標,這正是報告傳遞給我們的正能量:新的經辦服務能力從哪里去找?改革創新才是根本出路。如何改革創新?那就是包含在十大創新里的體制、機制、方式、技術以及理念,正是這些理念和在這些理念指導下的創新實踐,才是增強服務能力,實現社保治理能力現代化的光明之路。

第三,運用將數據解讀與案例分析有機結合起來的寫作方法,使報告增強了嚴謹性,又提高了可讀性。

寫作方法是完成寫作目標的工具。年度報告最基本的寫作方法是敘述,是論證,是解讀。發展概況、主要成就、基本經驗都需要通過敘述性文字來完成。學術觀點需要嚴謹論證,而論證又離不開數據的引用,缺乏數據作論據的論證是乏力的。因此,無論是客觀描述還是主觀分析,都需要全面、準確的數據支撐,有些數據本身就是發展狀態的反映。值得驕傲的地方是,報告所引用的數據不僅科學、準確,而且系統、全面、適時,因而具有無可爭辯的權威性,僅憑這一點,本報告就有了勿庸置疑的社會價值。從讀者辯識度而言,有些數據,如參保人數、基金征繳額,養老金水平,不需要解讀,就知道基本含義。但更多的數據,有一定的專業性,或者只是各地不平衡發展的結果,是代數和,是平均值,掩沒了差異和過程。因此精準解讀這些宏觀數據就顯得十分必要,某種程度上可以說,發展報告寫得好不好,能否解讀好數據是關鍵之一。

解讀有多種辦法。常用的辦法是數據再加工,通過相對指標,如增減率,占比、環比等數據來說明觀點。本報告在發展概況部分沒有少用。這種辦法的不足之處是二次再加工,仍然不接地氣,缺乏生氣和活力。

作為法定的公共服務,社會保險管理服務是由全國18萬余名經辦干部為主力軍、有億萬群眾參與的偉大社會實踐活動,每一項成就,每一件改革創新,背后都是政府帶領群眾克服困難的探索,背后都有故亊。報告在描述發展狀況、總結成績經驗、分析問題原因時,注意與各地的實踐相結合,注意用案例說話,努力使冰冷的數字鮮活起來。比如,機構數量減少是經辦管理體制朝著整合方向變化的一個反映,2013年是我國機構數量出現下降的拐點。2014～2015年繼續下降,分別比2013年減少116個和448個,如果僅此而已,機構減少背后的真情實況還是不甚了了。報告的巧妙之處在,選擇廣西、寧夏、河南三省五險合一體制創新實踐作為案例作了重點介紹,其中,廣西兩年中就減少機構134個,占全國三成。使讀者既了解了機構減少的原因是因為體制變化,又了解了機構改變明顯帶有地方改革色彩還需要繼續推開。又,城鄉居民醫保整合體制最為復雜,報告歸納為三種模式,并分別舉出5省8市共13個地區的體制作為案例,還重點選擇南昌市和三明市,作了客觀介紹。使讀者讀后既對全貌有了了解,又對典型有了了解。至于這三種模式的利弊分析評價,報告并沒有先入為主地主觀下結論,而是留白給讀者自己去思考。因為主筆者明白,此時此刻的重點首先是把客觀真實的情況介紹給讀者。不同于有些發展報告,情況還沒交待清楚就大發議論,弄得讀者丈二和尚摸不著頭腦。

講好故事首先要收集案例,深入各地做調查研究。據筆者所知,傅志明教授、劉玉璞主任等曾多次赴北京、廣東、海南、河南、廣西、云南、貴州、黑龍江、吉林、山東等地,訪問了20余個部門和機構、聽取情況介紹,召開座談會,深入研究討論有關問題,通過調研,掌握了大量第一手資料。同時,在中國社會保險學會的支持下,云南、貴州、海南、廣東、福建、河南、黑龍江、吉林、遼寧等地人社部門、經辦機構及基層公共服務平臺的同志,也為報告提供了豐富的案例,使報告編撰有了選擇的余地。

第四,用專題分報告集中展示報告主題的理論研究成果,與反映管理服務實踐的主報告互為呼應,使報告的研究價值得到提升。

缺乏對主題進行深度理論研究的報告算不上是一個真正的主題研究報告。事實上,不是所有發展報告都稱得上是研究報告的。如何提升報告的學術含金量,使其成為一個研究型發展報告,編撰前一直思考這樣一個問題:用什么形式體現改革創新相關理論的研究成果,既避免嵌在文章中被大量文字和數據掩蓋,又避免當作一般知識象教科書似的泛泛介紹。

專題分報告是個好形式。理論是個好東西,關鍵看放在什么地方用在什么地方。既然改革創新是本報告主題,圍繞主題開展的理論研究就是必不可少的,既然主報告部分有從實踐中歸納的十大創新,分報告部分展示創新理論研究成果就是不二選擇。只有創新實踐而缺少創新理論,或只有創新理論而缺少創新實踐,創新主題的研究都是明顯不完整的。本報告的做法是圍繞主題開展理論研究,把理論研究成果作為專題分報告列于主報告之后,既與豐富的實踐呼應,又彌補了描述部分理論性不強的不足。從而形成主實分虛、彼此對應、互為補充的格局,使主題內涵豐滿起來,有效提升了報告的整體學術價值。

專題分報告的題目是:“改革創新:貫穿社會保險管理服務發展的主線”,分六大部分。對改革開放以來我國社會保險管理服務領域的改革創新實踐進行了系統的理論分析,包括改革創新對社會保險管理服務的推動作用、改革創新的動因、主要內容、主要類型、主要特征以及所取得的主要經驗,旨在揭示我國社會保險管理服務發展的一些內在規律,期望對推動社會保險管理服務實踐不斷發展有所幫助。

把理論研究成果用專題分報告形式獨立展示的好處是,加重了報告的理論色彩,理論包裹在正文中的處理方法或因為主題、篇幅等原因,理論表述往往不深透不充分。展示位置更加突出,分報告沒有其他內容,全是理論干貨;獨立成篇,篇幅更加寬松,體裁更加靈活,不拘泥于主報告體例,可以容納更大信息量,利于顯示理論的系統性、完整性和獨立性。展示效果更加明顯,由于集中于分報告并列在書尾,方便讀者和相關研究人員及時查閱使用。

說來也巧,以改革創新為主題的發展報告成功的原因之一竟在方法上的創新。在總結創新實踐經驗的同時,用創新理念研究問題,用創新方法撰寫報告。世界觀與方法論上的一致性,導致目標與方法的組合優化。過河是目標,船就是方法。沒有船過河就是一句空話。巧匠使巧法,沒有巧匠便沒有精品。

最后有必要補充,改革與創新是既有聯系又有區別的一組概念，其內涵、著力點不完全相同。改革是改變舊的,重點是制度、體制、機制。創新是使用新的,可以是制度、體制、機制,也可以是手段、方式和理論。改革是找辦法,創新是用辦法。報告的理論研究部分突出了對創新的研究。

另外,必須指出,有關管理服務的理論創新研究成果雖然不像實踐創新那樣豐富但也還是存在。由于這方面的關注、總結和研究不夠,因此,沒有能夠進行系統的梳理與歸納,這不能不說是一個遺憾。當然,這超出本文所設的議題了。

[責任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.017

2017-01-11

陳仰東,1945年生,男,遼寧大連人,高級經濟師,大連理工大學兼職教授、清華大學公共管理學院特聘研究員,研究方向為社會保障、社會保險管理服務,(電子郵箱)cyd450808@163.com。

F842.61

A

1672-5956(2017)02-0118-05