改革創(chuàng)新:我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)發(fā)展的主線

劉玉璞

(山東工商學(xué)院 中國(guó)社會(huì)保障管理服務(wù)研究中心,山東 煙臺(tái) 264005)

社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)專(zhuān)題

改革創(chuàng)新:我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)發(fā)展的主線

劉玉璞

(山東工商學(xué)院 中國(guó)社會(huì)保障管理服務(wù)研究中心,山東 煙臺(tái) 264005)

文章在對(duì)中央人社部、省、市、縣、鄉(xiāng)、社區(qū)多級(jí)幾十個(gè)社保機(jī)構(gòu)深入了解基礎(chǔ)上,總結(jié)了30年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)持續(xù)改革創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)因素及各因素之間的相互關(guān)系。從經(jīng)辦管理體制、經(jīng)辦模式、服務(wù)提供方式、監(jiān)督管理、運(yùn)行機(jī)制5個(gè)方面梳理了改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容,并從創(chuàng)新類(lèi)型、方式、性質(zhì)、導(dǎo)向、措施等方面歸納出社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)創(chuàng)新的主要特征。在此基礎(chǔ)上總結(jié)出堅(jiān)持理念創(chuàng)新、推進(jìn)體制創(chuàng)新、著力機(jī)制創(chuàng)新、強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新等經(jīng)驗(yàn)。

社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù);改革;創(chuàng)新;公共政策

改革開(kāi)放以來(lái),改革與創(chuàng)新貫穿于中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展全過(guò)程,改革與創(chuàng)新既是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的推動(dòng)力量,也推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。研究各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)持續(xù)不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)因素有助于總結(jié)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、解決當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)存在問(wèn)題并有效應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)。

一、社會(huì)保險(xiǎn)管理改革創(chuàng)新的動(dòng)因分析

通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)梳理,以及對(duì)全國(guó)各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新實(shí)踐不斷深入了解,發(fā)現(xiàn)驅(qū)動(dòng)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域三十多年持續(xù)改革創(chuàng)新的因素主要有四個(gè)。

一是解決社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題,構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的有中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)制度體系和管理服務(wù)體系。綜觀三十多年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新,無(wú)論是各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理部門(mén)進(jìn)行的制度改革與創(chuàng)新,還是各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行的管理服務(wù)體系改革與創(chuàng)新,直接動(dòng)因都是為了解決社會(huì)保險(xiǎn)制度和管理服務(wù)存在的突出問(wèn)題,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革特別是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,具有明顯的任務(wù)推動(dòng)和問(wèn)題導(dǎo)向特征。

二是社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)人員素質(zhì)和能力不斷提升。沒(méi)有高素質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)人員,僅有客觀需要是不能夠?qū)崿F(xiàn)改革創(chuàng)新的。要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系和管理服務(wù)體系進(jìn)行改革創(chuàng)新,必須有具有改革創(chuàng)新意識(shí)與能力的管理服務(wù)人員,尤其是必須有既有責(zé)任心和使命感,又能針對(duì)所面臨問(wèn)題和任務(wù)提出改革創(chuàng)新思路,并組織利用各種資源推動(dòng)改革創(chuàng)新實(shí)踐的優(yōu)秀管理者。

三是信息技術(shù)尤其是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展及其在社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)中的廣泛應(yīng)用。社會(huì)保險(xiǎn)面向千千萬(wàn)萬(wàn)用人單位和個(gè)人,需要基于海量數(shù)據(jù)運(yùn)行。社會(huì)保險(xiǎn)管理實(shí)際上就是對(duì)資金和信息的管理。在社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行“收支兩條線”管理以后,各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)資金的管理,主要是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金流動(dòng)信息的管理。所以,社會(huì)保險(xiǎn)管理實(shí)質(zhì)是對(duì)信息的管理,信息技術(shù)是社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)的根本技術(shù)。信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展及其在社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)中的廣泛應(yīng)用,無(wú)疑是社會(huì)保險(xiǎn)管理創(chuàng)新能夠持續(xù)推進(jìn)并不斷拓展和深化的重要原因。

四是改革開(kāi)放以來(lái)逐漸形成的以改革創(chuàng)新為主要特征的時(shí)代精神。自黨的十一屆三中全會(huì)決定實(shí)行對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放政策以來(lái),改革逐漸成為時(shí)代的主題,成為各個(gè)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展乃至工作的關(guān)鍵詞。言必談改革,既是三十多年來(lái)中國(guó)特有的文化現(xiàn)象,也已成為一種社會(huì)現(xiàn)象,成為全社會(huì)普遍具有的社會(huì)意識(shí)與文化心理,更成為人們?cè)u(píng)價(jià)政府部門(mén)、企事業(yè)單位及其領(lǐng)導(dǎo)者是否積極努力、有所作為的重要依據(jù),并由此形成了廣泛的輿論氛圍。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō),改革創(chuàng)新已經(jīng)成為我們時(shí)代精神的主體。李克強(qiáng)總理提出的“大眾創(chuàng)業(yè),萬(wàn)眾創(chuàng)新”,就是這種時(shí)代精神的最好體現(xiàn)。

這四項(xiàng)因素相輔相成。其中第一項(xiàng)因素是外部驅(qū)動(dòng)因素,給各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理和經(jīng)辦服務(wù)人員帶來(lái)改革創(chuàng)新的外部壓力。第二項(xiàng)因素是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素,使各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具備改革創(chuàng)新的能力。第三、四兩項(xiàng)因素則是改革創(chuàng)新得以順利實(shí)施的保障性因素,從技術(shù)和社會(huì)兩方面,為實(shí)施改革創(chuàng)新提供有力的支撐。

二、社會(huì)保險(xiǎn)管理改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理體制屬于“政府集中管理型”,即:將社會(huì)保險(xiǎn)職責(zé)納入政府體系,按照政府的行政體制設(shè)置專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度的機(jī)構(gòu),統(tǒng)一集中管理和執(zhí)行全國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)改革伴隨著經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障體制的改革,涉及社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)的各個(gè)方面。既有全省性乃至全國(guó)性的改革創(chuàng)新,也有某一地區(qū)的改革創(chuàng)新;既有針對(duì)具體問(wèn)題的方式方法創(chuàng)新,也有關(guān)系全局的整體性或系統(tǒng)性創(chuàng)新。從內(nèi)容上看,改革創(chuàng)新主要集中在以下五個(gè)方面:經(jīng)辦管理體制、經(jīng)辦模式、服務(wù)提供方式、監(jiān)督管理、運(yùn)行機(jī)制。

(一)改革創(chuàng)新管理體制

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)的管理體制和社會(huì)保險(xiǎn)制度一樣存在由于地區(qū)分割和險(xiǎn)種分割引起的碎片化問(wèn)題。各地根據(jù)實(shí)際情況,對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理進(jìn)行了多種創(chuàng)新,按照險(xiǎn)種及管理屬地或垂直兩個(gè)維度可以將管理體制改革創(chuàng)新概括為四類(lèi)。

第一,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“五險(xiǎn)合一”垂直管理。將業(yè)務(wù)管理和行政管理統(tǒng)一起來(lái),將各險(xiǎn)種業(yè)務(wù)整合到一起,建立“五險(xiǎn)合一”的垂直管理體制,這是克服屬地管理和分散經(jīng)辦體制弊端的最徹底解決辦法。垂直管理將經(jīng)辦業(yè)務(wù)管理與人、財(cái)、物行政管理統(tǒng)一起來(lái),不僅有利于統(tǒng)一貫徹執(zhí)行政策法規(guī),也有利于統(tǒng)一組織實(shí)施業(yè)務(wù)經(jīng)辦,有利于統(tǒng)一管理社會(huì)保險(xiǎn)基金,更有利于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)施規(guī)范化(包括標(biāo)準(zhǔn)化)、信息化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。天津市2005年起開(kāi)始實(shí)行城鎮(zhèn)職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)由一個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦,對(duì)所屬全部區(qū)、縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行人、財(cái)、物市級(jí)垂直管理。建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度后,又將城鄉(xiāng)居民兩項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦納入統(tǒng)一經(jīng)辦。

第二,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按險(xiǎn)種分別實(shí)行垂直管理。一些地區(qū)在將管理體制由屬地管理改為垂直管理的過(guò)程中,并未整合各險(xiǎn)種經(jīng)辦業(yè)務(wù)和組織機(jī)構(gòu),城鎮(zhèn)企業(yè)職工的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)至少由兩個(gè)分別設(shè)置的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。實(shí)行這一管理體制的省份或地(市)數(shù)量也較多。其中省一級(jí)較早實(shí)行這一體制的有上海市、吉林省、陜西省、黑龍江省等,地(市)級(jí)實(shí)行較早的主要是一些計(jì)劃單列市或省會(huì)城市等。地級(jí)市中多數(shù)采取市轄區(qū)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)垂直管理,所轄縣(市)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬地管理,如青島市、大連市、武漢市等。在險(xiǎn)種組合上一般分別以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體設(shè)置經(jīng)辦機(jī)構(gòu),多數(shù)地區(qū)將工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)并入醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承辦,也有少數(shù)地區(qū)將工傷保險(xiǎn)并入最早成立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)(主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu))承辦。考慮險(xiǎn)種差異分設(shè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的垂直管理體制,有利于保證政策執(zhí)行順暢,還突出了單險(xiǎn)種業(yè)務(wù)經(jīng)辦管理,有利于加強(qiáng)基金結(jié)算支付的運(yùn)行監(jiān)管和隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。但也不可否認(rèn),經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分設(shè)存在經(jīng)辦資源分散,信息系統(tǒng)不統(tǒng)一等弊端。但正因?yàn)闆](méi)有進(jìn)行經(jīng)辦業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)的整合,在實(shí)施改革創(chuàng)新時(shí)相對(duì)容易。

第三,“五險(xiǎn)合一”統(tǒng)一經(jīng)辦管理。一些地區(qū)在堅(jiān)持屬地管理的基礎(chǔ)上,著力推進(jìn)經(jīng)辦資源的橫向整合,建立“五險(xiǎn)合一”的經(jīng)辦管理體系,以提高社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)效能。截止2015年底,山東17個(gè)地(市)已有過(guò)半在市本級(jí)實(shí)現(xiàn)了“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦,廣西全部地(市、州)和90%以上的縣實(shí)現(xiàn)了“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦。海南的海口市、三亞市、廣東的惠州市、汕尾市、潮州市、河南的鄭州市等都實(shí)現(xiàn)了“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦。“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦減少了機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量,統(tǒng)一了業(yè)務(wù)經(jīng)辦與管理,整合了經(jīng)辦資源,有利于提高經(jīng)辦服務(wù)效率,同時(shí)沒(méi)有改變?cè)械男姓`屬關(guān)系和業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,不涉及上下級(jí)政府之間責(zé)權(quán)利的劃分,改革相對(duì)容易,只要當(dāng)?shù)卣聸Q心就可落實(shí)。

第四,成立相對(duì)獨(dú)立的醫(yī)保監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這是一種較為特殊的體制創(chuàng)新,是高度重視醫(yī)保醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管工作的結(jié)晶。截止2015年底,全國(guó)有天津、上海、寧夏3個(gè)省(區(qū)、市)在省本級(jí)組建了相對(duì)獨(dú)立的醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu),配備一定數(shù)量具有醫(yī)學(xué)、醫(yī)藥或有臨床醫(yī)療經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員,專(zhuān)職履行醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督檢查職責(zé)。這種監(jiān)管體制模式有助于提高醫(yī)療保險(xiǎn)(包括工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)監(jiān)督在內(nèi))醫(yī)療服務(wù)專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督的能力和監(jiān)管水平。在近幾年的實(shí)踐中,三地都查處了一些程度不同的欺詐醫(yī)保基金案件,震懾了違法犯罪份子,維護(hù)了醫(yī)保基金運(yùn)行安全。

(二)改革創(chuàng)新經(jīng)辦模式、服務(wù)提供方式和經(jīng)辦監(jiān)督管理

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),隨著城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施,及新農(nóng)合、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度的建立,社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)任務(wù)量大幅增加,效率與質(zhì)量要求不斷提高。基于單一險(xiǎn)種業(yè)務(wù)經(jīng)辦的專(zhuān)管員經(jīng)辦模式的弊端逐漸顯現(xiàn)。為了適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)和新要求,許多地區(qū)積極探索改革創(chuàng)新經(jīng)辦模式,創(chuàng)造了許多成功經(jīng)驗(yàn),以下四種模式最具有代表性。

第一,“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦。將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)整合到一起,由一個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一經(jīng)辦。隨著城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立健全,有些地區(qū)將城鄉(xiāng)居民“兩險(xiǎn)”也合并到“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中,稱(chēng)之為“大五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦。“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦并不僅僅是將五個(gè)險(xiǎn)種的經(jīng)辦業(yè)務(wù)歸并到一個(gè)機(jī)構(gòu)里,更重要的是將各險(xiǎn)種共性業(yè)務(wù)整合到一起,在統(tǒng)一的信息系統(tǒng)上,按照統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程,由同一個(gè)窗口辦理,變分散經(jīng)辦下的“專(zhuān)管員制”為“綜合柜員制”。從天津、洛陽(yáng)等先行地區(qū)的實(shí)踐看,“五險(xiǎn)合一”經(jīng)辦的最終目標(biāo)是提高經(jīng)辦服務(wù)效能,必須圍繞統(tǒng)一信息系統(tǒng)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制、科學(xué)設(shè)置崗位搞好整體架構(gòu)設(shè)計(jì),其中的關(guān)鍵是統(tǒng)一實(shí)施業(yè)務(wù)流程再造。

第二,跨統(tǒng)籌區(qū)域合作經(jīng)辦。這種模式的服務(wù)對(duì)象和工作目標(biāo)主要是異地居住的離退休人員、大病轉(zhuǎn)診治療人員,以及參保單位長(zhǎng)期派出外地工作人員。合作經(jīng)辦內(nèi)容涉及異地就醫(yī)人員的管理、定點(diǎn)醫(yī)院選定、基金結(jié)算支付方式、醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管等諸多方面。特別是跨省份異地就醫(yī)合作經(jīng)辦,組織實(shí)施更為復(fù)雜。近幾年,跨省異地就醫(yī)合作經(jīng)辦的探索實(shí)踐快速發(fā)展,合作經(jīng)辦方式也更加優(yōu)化。各地在實(shí)踐中,結(jié)合具體情況,圍繞基金結(jié)算形成了不同的合作經(jīng)辦方式,主要有“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)結(jié)算”(參保地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與就醫(yī)地定點(diǎn)醫(yī)院直接結(jié)算)、“委托結(jié)算”(參保地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托就醫(yī)地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代理結(jié)算,兩地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)任、義務(wù)相同,包括對(duì)醫(yī)療服務(wù)行為的監(jiān)管)、聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)算(通過(guò)人社部專(zhuān)網(wǎng)接口連接合作雙方省份建立的異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái)來(lái)完成)等合作經(jīng)辦方式。

第三,委托經(jīng)辦。通過(guò)簽訂協(xié)議書(shū),將部分非核心業(yè)務(wù)委托給社會(huì)服務(wù)組織(主要指商業(yè)銀行、企業(yè)或其他第三方機(jī)構(gòu))承辦,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依據(jù)協(xié)議進(jìn)行監(jiān)管,這是一些地區(qū)近年來(lái)探索創(chuàng)立的全新經(jīng)辦模式。非核心業(yè)務(wù)主要為風(fēng)險(xiǎn)可控的事務(wù)性工作,一般包括單位參保登記、靈活就業(yè)人員參保登記、參保單位和參保人員有關(guān)地址和聯(lián)系電話等信息變更、統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)、在職轉(zhuǎn)退休、停保、續(xù)保、補(bǔ)繳、醫(yī)保卡掛失、領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)證等。河南省洛陽(yáng)市社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理局是開(kāi)展委托經(jīng)辦項(xiàng)目較早、較多的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。該市于2012年開(kāi)始委托銀行開(kāi)展部分非核心社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。到2015年末,市本級(jí)和所屬市、縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)已委托多家銀行經(jīng)辦10余項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),全市共有99個(gè)銀行網(wǎng)點(diǎn)提供委托經(jīng)辦服務(wù),極大方便了參保單位和人員辦理社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)。

第四,聯(lián)合經(jīng)辦。2012年8月,國(guó)家發(fā)改委、人社部等六部委印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改社會(huì)[2012]2605號(hào))提出,通過(guò)政府招標(biāo)選定承辦大病保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。由于商業(yè)保險(xiǎn)公司缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)辦工作經(jīng)驗(yàn)和必要的工作條件,為保證居民大病保險(xiǎn)經(jīng)辦工作順利啟動(dòng)和健康運(yùn)行,許多地區(qū)在當(dāng)?shù)卣闹С窒?采取了由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與承辦居民大病保險(xiǎn)經(jīng)辦工作的商業(yè)保險(xiǎn)公司,通過(guò)協(xié)商明確雙方責(zé)任、經(jīng)辦規(guī)程、人力投入、場(chǎng)所保障等事宜,聯(lián)合經(jīng)辦城鎮(zhèn)居民大病保險(xiǎn)。該模式有利于充分發(fā)揮合作雙方的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以運(yùn)用經(jīng)辦基本醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)條件,包括信息系統(tǒng)和醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管體系等;商業(yè)保險(xiǎn)公司可以發(fā)揮人力資源配置靈活、網(wǎng)點(diǎn)眾多等優(yōu)勢(shì)。從有關(guān)地區(qū)的實(shí)踐看,聯(lián)合經(jīng)辦在現(xiàn)階段有利于保障城鎮(zhèn)居民大病保險(xiǎn)工作順利運(yùn)行。

在服務(wù)提供方式和經(jīng)辦監(jiān)督管理上,突出的創(chuàng)新點(diǎn)是利用現(xiàn)代智能技術(shù)和信息技術(shù)提高服務(wù)和監(jiān)管水平和效率。服務(wù)提供方式創(chuàng)新主要有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、自助服務(wù)和同城就近服務(wù)等,經(jīng)辦監(jiān)督管理創(chuàng)新主要有醫(yī)療服務(wù)智能審核監(jiān)控、養(yǎng)老金領(lǐng)取資格信息化認(rèn)證等。

(三)改革創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

建立健全科學(xué)有序的運(yùn)行機(jī)制,是社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的必由之路。中央層面始終把推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦運(yùn)行機(jī)制改革創(chuàng)新作為健全社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)體系的重要內(nèi)容,各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際積極推進(jìn)經(jīng)辦運(yùn)行機(jī)制改革創(chuàng)新,取得了許多重要成果,較為突出的主要有以下四個(gè)方面。

第一,“綜合柜員制”。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)省、市、縣三級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行的都是“專(zhuān)管員制”服務(wù)。在這種模式下,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各部門(mén)、各崗位業(yè)務(wù)封閉運(yùn)行,缺乏透明度和開(kāi)放性,落實(shí)關(guān)鍵性崗位輪崗、關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)初審、復(fù)審和不相容責(zé)任相分離,以及實(shí)行信息化控制等風(fēng)險(xiǎn)管理制度十分困難,越是基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)問(wèn)題越突出。為從體制機(jī)制上克服這些弊端,2011年人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全管理工作的通知》(人社部發(fā)[2011]30號(hào)),明確提出用“綜合柜員制”取代“專(zhuān)管員制”。上海市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心較早進(jìn)行了“綜合柜員制”探索,為其他地區(qū)的探索實(shí)踐積累了經(jīng)驗(yàn)。“十二五”期間,海南、廣東、福建、吉林、廣西、湖北、山東等省本級(jí)或部分地級(jí)市、少數(shù)縣(市)探索實(shí)行了“綜合柜員制”。不僅普遍優(yōu)化了業(yè)務(wù)經(jīng)辦環(huán)節(jié),提高了服務(wù)效率和執(zhí)行政策法規(guī)的透明度,而且增強(qiáng)了各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)辦的關(guān)聯(lián)度,有利于統(tǒng)籌銜接好一般業(yè)務(wù)和特殊業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)“前后臺(tái)一體化”。

第二,業(yè)務(wù)經(jīng)辦與基金財(cái)務(wù)管理一體化。長(zhǎng)期以來(lái),與單險(xiǎn)種業(yè)務(wù)經(jīng)辦和基金財(cái)務(wù)管理相對(duì)簡(jiǎn)單的體制相適應(yīng),我國(guó)省級(jí)以下各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍處于業(yè)務(wù)經(jīng)辦與基金財(cái)務(wù)管理相互獨(dú)立、封閉運(yùn)行的狀態(tài),信息不能共享,效率低下。隨著覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立健全,經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)辦和基金財(cái)務(wù)管理工作量大幅度增加,管理要求不斷提高,業(yè)務(wù)經(jīng)辦與基金財(cái)務(wù)管理相互分離的運(yùn)行機(jī)制越來(lái)越不能滿(mǎn)足需要。為了改變這種狀況,近年來(lái),一些地區(qū)按照基金財(cái)務(wù)管理“按險(xiǎn)種分別建賬,分賬核算,專(zhuān)款專(zhuān)用,自求平衡”的原則,統(tǒng)籌設(shè)計(jì)“業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化”信息系統(tǒng),建立起社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦與各險(xiǎn)種基金財(cái)務(wù)管理有機(jī)融合,既相互依存又相互制衡的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化。由人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心發(fā)起的“電子社保示范城市”評(píng)比,將“業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化”作為一項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2015年,廣州市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心還積極探索在財(cái)務(wù)內(nèi)控管理上運(yùn)用“數(shù)據(jù)可視化”技術(shù),實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收支數(shù)據(jù)與資金鏈條全程可視化,實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的監(jiān)控,建立起促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)辦加快向精細(xì)化轉(zhuǎn)型的倒逼機(jī)制。各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇發(fā)放、基金支付轉(zhuǎn)賬、銀行處理對(duì)賬等財(cái)務(wù)流程只需2個(gè)工作日就能完成,大幅提升了財(cái)務(wù)核算工作效率,加強(qiáng)了財(cái)務(wù)分析和預(yù)算管理,實(shí)現(xiàn)了基金財(cái)務(wù)管理重心的轉(zhuǎn)移。

第三,業(yè)務(wù)經(jīng)辦與檔案管理一體化。2009年,人力資源和社會(huì)保障部頒布實(shí)施《社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定(試行)》(人社部、國(guó)家檔案局令第3號(hào)),經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)檔案管理工作逐步走上規(guī)范化軌道,制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)都取得了顯著成績(jī)。隨著社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量的大幅增長(zhǎng),業(yè)務(wù)經(jīng)辦產(chǎn)生的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等檔案資料也大幅增加,核對(duì)、查詢(xún)、查證業(yè)務(wù)檔案資料的內(nèi)外部利用需求也大幅增加,自成體系封閉運(yùn)行的業(yè)務(wù)檔案管理機(jī)制越來(lái)越不能滿(mǎn)足需要。為了解決這一問(wèn)題,天津、廣東、福建、吉林、廣西、新疆等省份的部分地區(qū)以信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐,開(kāi)發(fā)建立業(yè)務(wù)檔案管理信息系統(tǒng)并與業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息系統(tǒng)對(duì)接,以檔案管理融進(jìn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、檔案管理功能融進(jìn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)為目標(biāo),統(tǒng)籌建立起業(yè)務(wù)經(jīng)辦與業(yè)務(wù)檔案管理一體化新機(jī)制,實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)檔案管理與業(yè)務(wù)經(jīng)辦同步運(yùn)行。普遍的做法是檔案管理前端(業(yè)務(wù)經(jīng)辦崗位)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)經(jīng)辦信息的著錄、掃描等,后端管理(專(zhuān)兼職檔案員)負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、資料歸集、建檔、統(tǒng)計(jì)、庫(kù)房管理、查詢(xún)調(diào)用等。由于電子檔案信息具有傳輸快、可共享、調(diào)用方便等優(yōu)點(diǎn),提高了業(yè)務(wù)檔案形成效率和檔案利用服務(wù)效率,還為各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)同辦理業(yè)務(wù)、遠(yuǎn)程辦公等提供了技術(shù)支撐,對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦向精細(xì)化轉(zhuǎn)型也發(fā)揮了規(guī)范促進(jìn)作用。

第四,“網(wǎng)廳一體化”。將經(jīng)辦機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)大廳辦理的社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),放到網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上,通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)或?qū)＞W(wǎng)也都可以辦理。這是社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的新階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái),由于社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量不斷增加,經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)不斷提高,特別是適應(yīng)基本公共服務(wù)便捷、高效、均等化的要求,許多地區(qū)以“互聯(lián)網(wǎng)+”為基本路徑,以服務(wù)需求為導(dǎo)向,加強(qiáng)網(wǎng)上服務(wù)大廳建設(shè),不斷擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)服務(wù)項(xiàng)目,積極打造“網(wǎng)廳一體化”機(jī)制,大幅提升了管理服務(wù)效能,樹(shù)立起良好的社會(huì)形象。

三、改革創(chuàng)新的主要特征

三十多年來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)改革創(chuàng)新,涉及從中央到地方的各個(gè)層級(jí)和從社會(huì)保險(xiǎn)制度到管理服務(wù)的各個(gè)方面。不僅改革創(chuàng)新項(xiàng)目眾多,改革創(chuàng)新的內(nèi)容、范圍、實(shí)施者、性質(zhì)、動(dòng)因多樣,基本可以歸納為以下幾類(lèi)特征。

第一,管理服務(wù)改革創(chuàng)新緊跟制度改革創(chuàng)新。社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革創(chuàng)新,是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革創(chuàng)新的主體,引領(lǐng)著社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。管理服務(wù)的改革創(chuàng)新是為實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度服務(wù)的。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度,農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度,城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度,以及城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合,大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建立,還有軍人保險(xiǎn)制度的建立,失能老人長(zhǎng)期照護(hù)險(xiǎn)的探索,無(wú)一不對(duì)管理服務(wù)改革創(chuàng)新提出新的要求。正是為了實(shí)現(xiàn)從企業(yè)保險(xiǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變,才建立起了獨(dú)立于企事業(yè)單位之外的社會(huì)化管理服務(wù)體系。也正是為了將社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面擴(kuò)大到城鄉(xiāng)廣大居民和現(xiàn)役軍人,才建立了相應(yīng)的管理服務(wù)系統(tǒng)。

第二,全國(guó)性改革創(chuàng)新與地方性改革創(chuàng)新相互促進(jìn)。全國(guó)性的改革創(chuàng)新主要是在制度和政策方面,管理服務(wù)方面的改革創(chuàng)新主要集中在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革初期構(gòu)建企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理服務(wù)體系的過(guò)程中,從各項(xiàng)管理制度到業(yè)務(wù)流程、管理規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)以及信息系統(tǒng)框架、核心平臺(tái)建設(shè)等等,都是在國(guó)家社會(huì)保障行政管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)等主導(dǎo)下進(jìn)行的。地方性改革創(chuàng)新的內(nèi)容涉及社會(huì)保險(xiǎn)制度與管理服務(wù)的所有方面,特別是在管理服務(wù)方面,各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更是改革創(chuàng)新的主力軍。全國(guó)性的改革創(chuàng)新一般是在總結(jié)地方改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完成的。

第三,上級(jí)推動(dòng)的改革創(chuàng)新與各地自覺(jué)進(jìn)行的改革創(chuàng)新相結(jié)合。上級(jí)推動(dòng)的改革創(chuàng)新是根據(jù)上級(jí)布置的任務(wù)進(jìn)行的改革創(chuàng)新,以國(guó)家和各省(市、區(qū))布置的改革試點(diǎn)為代表。選取一些地區(qū)先進(jìn)行試點(diǎn),在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)政策,是我國(guó)各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤└母飫?chuàng)新的基本路徑,也是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一條基本經(jīng)驗(yàn)。三十多年來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的全國(guó)性和省(市、區(qū))一級(jí)重大改革創(chuàng)新,基本上也都遵循這一路徑。這一類(lèi)改革創(chuàng)新的重要之處在于,通過(guò)有目的地選取條件不同的地區(qū)進(jìn)行改革創(chuàng)新試點(diǎn),可以對(duì)設(shè)計(jì)思路在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同的地區(qū)進(jìn)行檢驗(yàn),還可以同時(shí)在不同地區(qū)進(jìn)行有差別的改革創(chuàng)新試點(diǎn),從而取得廣泛的經(jīng)驗(yàn),為制度和政策設(shè)計(jì)提供可靠依據(jù)。這對(duì)于在我國(guó)這樣幅員遼闊,各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展又很不平衡的國(guó)家構(gòu)建既高度統(tǒng)一,又與各地具體情況相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系和管理服務(wù)體系具有非常重要的意義。但是,僅僅依靠上級(jí)推動(dòng)進(jìn)行改革創(chuàng)新,各地區(qū)沒(méi)有改革創(chuàng)新的自覺(jué)性和主動(dòng)性,不僅會(huì)有很大的局限性,而且存在改革創(chuàng)新動(dòng)力枯竭的可能。上級(jí)推動(dòng)的改革創(chuàng)新主要針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度和管理服務(wù)方面具有普遍性的重大問(wèn)題,不僅周期長(zhǎng),而且也不能解決各地區(qū)具有的特殊性問(wèn)題。即使是具有普遍性的重大問(wèn)題,也來(lái)源于實(shí)踐,是在各地貫徹實(shí)施各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理服務(wù)實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的。三十多年來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度和管理服務(wù)方面的改革創(chuàng)新之所以層出不窮,改革不斷深入,創(chuàng)新層次和水平不斷提高,一個(gè)重要原因就是各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自覺(jué)進(jìn)行了大量的改革創(chuàng)新。

第四,首創(chuàng)性改革創(chuàng)新與再創(chuàng)性改革創(chuàng)新循環(huán)推進(jìn)。首創(chuàng)性改革創(chuàng)新是在全國(guó)范圍內(nèi)沒(méi)有先例的情況下,在社會(huì)保險(xiǎn)制度體系和管理服務(wù)體系方面獨(dú)自完成的改革創(chuàng)新。由于建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的有中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度體系和管理服務(wù)體系是一項(xiàng)全新的工作,是沒(méi)有先例可循的。三十多年來(lái),社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的每一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新,都是在總結(jié)各地首創(chuàng)性改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上完成的。一地的改革創(chuàng)新取得成效以后,常常被作為典型經(jīng)驗(yàn)在地區(qū)或全國(guó)性會(huì)議上交流,成為其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒,結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行再創(chuàng)新的重要參考。從這個(gè)意義上講,真正推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展進(jìn)步的改革創(chuàng)新,就是這類(lèi)首創(chuàng)性改革創(chuàng)新。再創(chuàng)性改革創(chuàng)新則是根據(jù)上級(jí)出臺(tái)的政策或指導(dǎo)意見(jiàn),或者在學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行的改革創(chuàng)新。因?yàn)槊恳粋€(gè)地區(qū)都有自己的實(shí)際情況,或多或少都有一些特殊性,所以全國(guó)各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都進(jìn)行過(guò)此類(lèi)改革創(chuàng)新。這類(lèi)改革創(chuàng)新雖然對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展不具有引領(lǐng)性,但對(duì)推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的貫徹實(shí)施,完成各個(gè)時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)的重要任務(wù),促進(jìn)各地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)共同發(fā)展,都發(fā)揮了重要作用。

第五,問(wèn)題導(dǎo)向、任務(wù)推動(dòng)與理念引領(lǐng)導(dǎo)向改革創(chuàng)新。全國(guó)各地的改革創(chuàng)新成果,通常都是為了解決經(jīng)辦管理服務(wù)中面臨的某一方面問(wèn)題,既包括全國(guó)范圍的普遍性問(wèn)題,如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳等問(wèn)題;也包括各地面臨的特殊性問(wèn)題,如江西等地大量離退休職工異地領(lǐng)取養(yǎng)老金、各地省內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算等問(wèn)題;很多時(shí)候則是二者結(jié)合在一起的,是結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況破解全國(guó)性難題,如上海與周邊省份協(xié)作解決跨省異地就醫(yī)結(jié)算問(wèn)題,根據(jù)協(xié)作地區(qū)的具體情況采取了多種模式,就是破解全國(guó)性難題與解決各地面臨的具體問(wèn)題緊密結(jié)合的典范。全國(guó)各地改革創(chuàng)新所要解決的問(wèn)題,絕大多數(shù)又都是為了完成某一時(shí)期的重點(diǎn)工作任務(wù)所面臨的問(wèn)題或者說(shuō)是需要突破的障礙。這些任務(wù)通常是為了貫徹某一重要政策文件,或者是在人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心確定的某一時(shí)期甚至某一年度的重大任務(wù),如社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)大集中、社區(qū)(鄉(xiāng)鎮(zhèn))基層服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)、醫(yī)藥費(fèi)用即時(shí)結(jié)算等等,因而具有很明顯的任務(wù)推動(dòng)性特征。各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在沒(méi)有成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的情況下,在本地區(qū)創(chuàng)造條件先行先試,為國(guó)家重要政策文件的制訂出臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn),為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的迅速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。社會(huì)化、信息化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、精確化以及便捷、可靠、公平等等理念,包括在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦中逐步得到確立和強(qiáng)化的“服務(wù)”理念,在社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的引領(lǐng)作用。無(wú)論是以完成某一具體工作任務(wù)所進(jìn)行的改革創(chuàng)新,還是為了提升管理服務(wù)效能而進(jìn)行的改革創(chuàng)新,無(wú)疑都是在先進(jìn)理念指導(dǎo)下進(jìn)行的,都是在貫徹落實(shí)先進(jìn)理念。例如,江蘇省按照“方便、快捷、高效、安全”的經(jīng)辦管理服務(wù)理念,確立了“四個(gè)不出村”(參保登記、個(gè)人繳費(fèi)、待遇領(lǐng)取、權(quán)益查詢(xún)服務(wù)不出村)的便民服務(wù)工作思路,打造出快捷便民的基層“十五分鐘社會(huì)保障服務(wù)圈”;洛陽(yáng)市通過(guò)互利合作的方式委托銀行、大型國(guó)有企業(yè)等機(jī)構(gòu)經(jīng)辦一些非核心業(yè)務(wù),既解決了經(jīng)辦隊(duì)伍人員不足的問(wèn)題,又增加了服務(wù)網(wǎng)點(diǎn),提高了服務(wù)的便捷性;上海、天津、吉林等利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立智能化的基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)監(jiān)控體系;以及近年來(lái)各地利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),采用不同的形式,推動(dòng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)自助化等等,都是在先進(jìn)理念的引領(lǐng)下完成的。

第六,堅(jiān)持社會(huì)化導(dǎo)向,積極應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)。社會(huì)化是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要取向。從改革開(kāi)放之初為解除企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)進(jìn)行的離退休人員社會(huì)化管理服務(wù)和養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放,到在社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)中引入銀行、軟件公司等社會(huì)力量提供專(zhuān)業(yè)性服務(wù),再到目前正在推進(jìn)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),都體現(xiàn)了這一取向。全國(guó)各地的改革創(chuàng)新也明顯地具有社會(huì)協(xié)同性特征,特別是在信息化建設(shè)和涉及多個(gè)部門(mén)、多個(gè)地區(qū)的體制機(jī)制改革創(chuàng)新方面,這種協(xié)同創(chuàng)新特征表現(xiàn)得更加明顯。許多的改革創(chuàng)新項(xiàng)目,都是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與其它單位相互協(xié)同完成的。立足于現(xiàn)代信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù),用先進(jìn)的技術(shù)手段解決社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)中面臨的問(wèn)題,是全國(guó)各地改革創(chuàng)新的一個(gè)重要特點(diǎn)。無(wú)論是上海的檔案資料影像化,還是湖南建立的能夠同時(shí)滿(mǎn)足城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合經(jīng)辦業(yè)務(wù)需要的“大醫(yī)保系統(tǒng)”,廣西自治區(qū)在機(jī)構(gòu)整合和信息系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合、業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案系統(tǒng)“一體化”開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)上進(jìn)行的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦資源整合,吉林省由數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)、管理應(yīng)用平臺(tái)和指揮決策平臺(tái)構(gòu)成的醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控平臺(tái),以及山東省在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)的五個(gè)險(xiǎn)種“統(tǒng)一登記、統(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一繳費(fèi)、統(tǒng)一結(jié)算”的“一票征繳制”等等,都是以先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)為基礎(chǔ)的。全國(guó)各地改革創(chuàng)新的技術(shù)先進(jìn)性不僅表現(xiàn)在對(duì)信息技術(shù)的工具化利用上,更重要的是基于現(xiàn)代信息技術(shù)突破各種空間、時(shí)間、制度、組織等方面的限制以及在數(shù)據(jù)收集、傳遞、統(tǒng)計(jì)分析等方面的技術(shù)障礙,創(chuàng)新管理服務(wù)模式,改進(jìn)優(yōu)化業(yè)務(wù)流程和服務(wù)提供方式。

四、改革創(chuàng)新的主要經(jīng)驗(yàn)

30多年來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)改革創(chuàng)新實(shí)踐,創(chuàng)造了許許多多的成功經(jīng)驗(yàn),推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)不斷向前發(fā)展,推動(dòng)了社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)不斷進(jìn)步。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,堅(jiān)持理念創(chuàng)新是根本。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)取得了不凡成就,首先是因?yàn)楦骷?jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理部門(mén)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在堅(jiān)持以黨和國(guó)家制定的社會(huì)保障發(fā)展方針、基本原則為指導(dǎo)的前提下,不斷更新管理服務(wù)理念,不墨守成規(guī),與時(shí)俱進(jìn),堅(jiān)持依法經(jīng)辦,堅(jiān)持服務(wù)需求導(dǎo)向,向科技要能力,以創(chuàng)新求發(fā)展,有力推動(dòng)了管理體制、經(jīng)辦服務(wù)方式、運(yùn)行機(jī)制、管理服務(wù)手段等方面創(chuàng)新。理念決定目標(biāo)方向和工作思路。縱觀天津、上海、吉林、廣西、廣東、寧夏、海南等創(chuàng)造改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)多的省份,社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)理念更新很快。而先進(jìn)的管理服務(wù)理念來(lái)自于優(yōu)秀的人才。沒(méi)有優(yōu)秀的人才,諸如醫(yī)療服務(wù)智能監(jiān)控、綜合柜員制、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化、業(yè)務(wù)檔案一體化、網(wǎng)廳一體化等復(fù)雜的改革創(chuàng)新是難以想象的。許多地區(qū)正是因?yàn)槿狈θ瞬?業(yè)務(wù)流程再造遲遲不能進(jìn)行,以業(yè)務(wù)流程再造為基礎(chǔ)的信息化建設(shè)就更難以推進(jìn),雖然整合了經(jīng)辦機(jī)構(gòu),仍然延續(xù)分險(xiǎn)種經(jīng)辦的業(yè)務(wù)模式,管理服務(wù)效能提高不明顯,改革的預(yù)期目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。

第二,推進(jìn)體制創(chuàng)新是保障。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)管理體制一直存在中央與地方、地方政府各層級(jí)之間、各級(jí)主管部門(mén)與有關(guān)部門(mén)之間社會(huì)保險(xiǎn)事權(quán)關(guān)系責(zé)任劃分不夠清晰,行政管理與業(yè)務(wù)管理分離,乃至城鄉(xiāng)分割、征繳與經(jīng)辦分離、資源分散等問(wèn)題。這些問(wèn)題不僅直接影響經(jīng)辦服務(wù)效能,制約有限經(jīng)辦資源的有效利用,而且也制約各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)施改革創(chuàng)新。行政管理與業(yè)務(wù)管理主體分離不僅影響業(yè)務(wù)主管部門(mén)下級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)推動(dòng)能力,影響各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效能,也制約重大改革創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施;城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制不統(tǒng)一,不僅加重了社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益記錄和基金管理的復(fù)雜程度,人為增加了風(fēng)險(xiǎn),也制約各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革完善社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)體系;經(jīng)辦機(jī)構(gòu)如何設(shè)置完全由地方政府決定,不僅導(dǎo)致各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),按險(xiǎn)種分散設(shè)置經(jīng)辦機(jī)構(gòu)現(xiàn)象普遍,導(dǎo)致經(jīng)辦資源浪費(fèi),不利于強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金安全管理,也影響各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合經(jīng)辦資源,優(yōu)化經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程;城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)分別由各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)管理,管理服務(wù)體系相互獨(dú)立,不僅導(dǎo)致資源分散,更難以做到制度有機(jī)銜接,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)順暢。各地區(qū)三十多年改革創(chuàng)新實(shí)踐充分證明,管理體制是否順暢是影響各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新能力的重要因素。改革創(chuàng)新項(xiàng)目多、成效顯著的地區(qū),往往也是較早實(shí)施管理體制改革的地區(qū)。

第三,著力機(jī)制創(chuàng)新是核心。要保證體量巨大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)這樣一個(gè)既需閉合、又需開(kāi)放的大系統(tǒng)健康有序運(yùn)行,做到社會(huì)保險(xiǎn)登記完整準(zhǔn)確,轉(zhuǎn)接參保人各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益及時(shí)精準(zhǔn),核定支付各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇符合政策并及時(shí)可靠,各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收、支、運(yùn)營(yíng)安全等等,各險(xiǎn)種業(yè)務(wù)經(jīng)辦和基金管理各個(gè)子系統(tǒng)都不僅要自身運(yùn)行有序、高效和可靠,而且要相互銜接,互相支持,共同確保整體目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中探索的綜合柜員制、業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)一體化、業(yè)務(wù)檔案一體化、網(wǎng)廳一體化、查詢(xún)咨詢(xún)服務(wù)非現(xiàn)場(chǎng)化以及非核心業(yè)務(wù)委托經(jīng)辦等等,就是適應(yīng)新時(shí)期建立健全各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度和經(jīng)辦服務(wù)體系的新任務(wù)、新要求,以問(wèn)題導(dǎo)向,理念創(chuàng)新為引領(lǐng),通過(guò)統(tǒng)籌實(shí)施業(yè)務(wù)流程再造、健全完善經(jīng)辦規(guī)程、科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管控等要素,優(yōu)化重塑了社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦各組成部分的結(jié)構(gòu)關(guān)系,不僅使每一項(xiàng)經(jīng)辦服務(wù)子系統(tǒng)運(yùn)行更加順暢,也使個(gè)子系統(tǒng)間銜接更加緊密高效,從而大幅度提升了管理服務(wù)體系的整體效能,經(jīng)辦服務(wù)效率、質(zhì)量、便捷性以及均等化程度等等都大大提高。實(shí)踐證明,機(jī)制創(chuàng)新是社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)創(chuàng)新的核心內(nèi)容。因?yàn)闆](méi)有機(jī)制創(chuàng)新,就難以保障各項(xiàng)管理服務(wù)職能順利實(shí)現(xiàn),其他所有的改革創(chuàng)新也都難以落到實(shí)處,發(fā)揮出應(yīng)有的作用。機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵在于科學(xué)合理地提出業(yè)務(wù)需求。因?yàn)闄C(jī)制是業(yè)務(wù)的組合銜接方式,只有業(yè)務(wù)設(shè)置科學(xué)合理,機(jī)制才會(huì)順暢。

第四,強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新是出路。先進(jìn)的技術(shù)手段是社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效的重要支撐。近年來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)量呈幾何數(shù)字增長(zhǎng),各地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍面臨人員不足的問(wèn)題,一些地區(qū)通過(guò)理順管理體制,創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制,提高經(jīng)辦隊(duì)伍素質(zhì)能力,乃至實(shí)行委托經(jīng)辦等等,提高了社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)體系的運(yùn)行效能,一定程度上緩解了人員不足的矛盾。但并不能從根本上解決高質(zhì)量持續(xù)增加,對(duì)經(jīng)辦服務(wù)效率、質(zhì)量、精準(zhǔn)性、便捷性和均等化等要求越來(lái)越高與人員不足的矛盾。三十多年來(lái)全國(guó)各地社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)改革創(chuàng)新的實(shí)踐表明,只有全面創(chuàng)新管理服務(wù)手段,廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、移動(dòng)通信技術(shù)等科學(xué)技術(shù),走“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)保險(xiǎn)”之路,才是解決這一矛盾,不斷提高社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)水平的出路所在。上海和天津改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)顯示,通過(guò)實(shí)施醫(yī)療服務(wù)智能監(jiān)控解決監(jiān)控對(duì)象點(diǎn)多、面廣、時(shí)長(zhǎng),人員監(jiān)控難以到位,數(shù)據(jù)收集整理和分析處理困難等問(wèn)題,通過(guò)跨區(qū)域聯(lián)網(wǎng)結(jié)算解決異地就醫(yī)結(jié)算難題,通過(guò)將審核監(jiān)督嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)全過(guò)程監(jiān)控解決內(nèi)部控制難題等等,都是全面手段創(chuàng)新的結(jié)果。現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展迅速,也為各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)創(chuàng)新管理服務(wù)提供了可能。

[1]孟昭喜,傅志明.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)報(bào)告(1978-2013)[R].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2014.12.

[2]孟昭喜,傅志明.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù)報(bào)告(2014-2015)[R].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2016.11.

[3]人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2015[R].北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2015.

[責(zé)任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.016

2017-01-11

劉玉璞,1955年生,男,山東煙臺(tái)人,高級(jí)經(jīng)濟(jì)師,山東工商學(xué)院中國(guó)社會(huì)保障管理服務(wù)研究中心副主任,研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)管理服務(wù),(電子郵箱) ldbxclyp@163.com。

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1672-5956(2017)02-00110-08