2016年預算法治研究綜述

張獻勇,王玉華

(山東工商學院 法學院,山東 煙臺 264005)

社會政策與治理研究

2016年預算法治研究綜述

張獻勇,王玉華

(山東工商學院 法學院,山東 煙臺 264005)

2016年度預算法治研究成果較為豐富,學術會議、學術著作和國家社科立項多點開花,在文獻方面的研究成果主要集中在《預算法》實施評價、預算公開透明、人大預算監督權、規范地方債以及建立跨年度預算平衡機制等方面。

預算法治;預算法;預算透明

一、主要學術會議

2016年4月16日,“審計全覆蓋視域下的國家審計監督與審計法修改完善”學術研討會在南京舉行。本次研討會由中國憲法學研究會、《法學評論》編輯部、江蘇省法學會審計法學研究會主辦,南京審計大學法學院承辦,南京市中級人民法院協辦,來自復旦大學、武漢大學、審計署駐南京特派員辦事處、江蘇省審計廳等理論及實務部門的專家、學者共70余人圍繞審計監督的憲法地位,國家審計法律體系的修改完善,審計監督權的法律保障等問題各抒己見、深入探討。

2016年4月16日,由全國政府預算研究會、江西財經大學主辦,江西財經大學財稅與公共管理學院、江西財經大學預算管理與監督研究中心承辦的“政府預算執行與國庫改革”學術研討會在江西財經大學舉行。來自芝加哥伊利諾伊大學、紐約城市大學、北京大學、廈門大學、武漢大學、南開大學、中國人民大學等高校以及黑龍江省人大、江西省人大等單位的專家學者60余人參加了研討會,就“財政中期規劃管理、跨年度預算平衡機制構建、大國財政、國庫現金管理與流量預測”等話題展開深入研討。

2016年7月2～3日,“中國公共預算研究”第六屆全國學術研討會在復旦大學召開,會議由復旦大學公共行政系、上海市科技創新與公共管理研究中心、中山大學中國公共管理研究中心、中山大學政治與公共事務管理學院、北京大學政治發展與政府管理研究所、北京大學復旦大學吉林大學國家治理協同創新中心等單位共同主辦。會議討論的主要議題是:人大預算審批與監督、公民參與預算、預算公開與透明、績效預算改革、社會保障預算、全口徑預算、公共預算研究方法、政府間財政關系、地方稅體系建設等等。

2016年11月17～18日,全國婦聯和聯合國亞太經社會聯合在京舉辦性別預算研討會。本次研討會旨在推進亞太區域實施性別預算,加速執行《北京宣言》和《行動綱領》及《2030年可持續發展議程》。業內專家圍繞推進性別預算、實現性別平等的主題進行了研討。國家發展改革委、中國財政科學研究院、人力資源社會保障部和國家衛生計生委的專家介紹了中國預算與規劃過程的關系和性別預算領域的成果;上海、浙江溫嶺的代表展示了中國地方層面性別預算措施;聯合國亞太經社會、聯合國婦女署和亞洲各國代表介紹了性別預算政策的制定,并分享了亞洲地區性別預算的有益經驗。

二、主要研究項目

2016年度立項的國家社科基金項目有:王宏主持的一般項目“預算法治與反腐倡廉長效機制建設研究”(16BFX013),王樺宇主持的一般項目“人大預決算審查監督權的實質回歸研究”(16BFX036),王文婷主持的“防治腐敗的財稅法機制創新研究”(16BFX131)以及盧真主持的青年項目“防范地方政府債務風險的跨期預算平衡機制構建研究”(16CJY064),羅湘衡主持的青年項目“德國府際財政關系研究”(16CZZ026)。

2016年度立項的其他研究項目還有盧揚帆主持的中國法學會部級法學研究一般課題“預算監督的實證研究——基于人大主導預算支出績效第三方評價的探索”(CLS(2016)C02)以及胡偉主持的中國法學會部級法學研究自選課題“我國政府財政支出權法律控制研究”(CLS(2016)D109)等。

三、主要學術著作

陳治著《實施民生財政背景下的預算法治變革》,將民生財政與預算法治相關聯,通過預算法治的完善建立兼具結果導向與程序正義、控制性與保障性并行的民生財政實施機制。

呂慶明著《防范權力異化的財政民主問題研究》,在對財政民主的基本理論作出詳盡闡述,就公權力及其異化問題進行細致分析的同時,重點闡明財政民主防范公權力異化的機制原理。

李成威著《建立現代預算制度——從績效到民主》,在通過總結西方績效預算的成敗得失,并從中國制度特征和國情特征出發提出中國績效預算制度框架,為實現國家預算管理科學化、民主化提供合理政策建議。

李燕、肖鵬主編《預算公開國際比較研究》,選擇美國等八個國家的預算信息公開進行研究,側重梳理介紹了這些國家預算公開透明的法律依據及管理制度,重在詮釋各國預算公開的基本事實和最新改革動態,力圖總結出可供我國借鑒之處。

廖曉軍主編《國外政府預算管理概覽》,介紹了英國、瑞典、阿根廷等27個國家政府預算管理情況。

值得關注的是,2016年度還出版了多部論文集。劉劍文主編:《財稅法學前沿問題研究 5:法治財稅與國家治理現代化》,收錄了中國財稅法學研究會2014年年會暨第21屆海峽兩岸財稅法學術研討會優秀論文,其中第二篇為“預算法治”。張獻勇、姜起民主編《財政民主與預算法治研究》,收錄了2014年財政民主與預算法治學術研討會優秀論文。其他論文集還有:謝慶奎、馬駿、牛美麗主編《中國公共預算研究:第三屆學術會議論文集(2010·北京)》,王浦劬、胡寧生、馬駿主編《中國公共預算研究:第四屆學術會議論文集(2012·南京)》,馬駿、王浦劬、黃嚴主編《中國公共預算研究:第五屆學術會議論文集(2014·北京)》[1-10]。

四、主要學術觀點

2016年度預算法治研究的主要學術觀點有《預算法》實施評價、預算公開透明、人大預算監督權、規范地方債以及建立跨年度預算平衡機制等方面。

(一)關于《預算法》實施情況的評價

王雍君認為《預算法》雖實施時間不長,但取得了積極變化,今后仍需關注對《預算法》實施的環境性限制因素以取得《預算法》實施的實質性成果。毛暉、于爽認為《預算法》實施以來效果顯著,但是在人大預算監督、預算公開的細化程度以及預算績效管理水平等方面有待提高。江慶、徐楊基于新《預算法》這一年的實施情況,梳理其實施進展和存在的問題,并提出了進一步落實新《預算法》的幾點建議[11-13]。

(二)關于預算與國家治理

馬海濤、劉斌認為參與式預算是地方政府治理和公共財政的創新模式,通過分析參與式預算存在的問題和原因,提出我國參與式預算實踐改革的思路和方案。胡明認為國家治理的現代化必然要求預算治理現代化,破解當前預算治理的困境應堅持預算的內部控權和外部授權,提升預算治理能力。李燕、王曉認為現代預算制度的構建須在國家治理體系的框架下進行,應明確國家治理與現代預算的關系,并從國家治理的視角探討如何構建現代預算制度。張學博對預算權的概念進行了重新解讀,認為預算權既體現國家的財產權力也包括公民的財產權利,是基于預算的權利和權力的統一,核心是對預算權力的控制[14-17]。

(三)關于人大的預算權

趙早早揭示了國家審計與全國人大預算監督的邏輯聯系,發現兩者之間產生的良性互動關系有利于在發揮監督方面形成合力。朱俊立認為《預算法》賦予了各級人大的預算權力,應當進一步落實和保障人大的預算權力,才能強化《預算法》的約束力。劉元賀以協商民主的視角,分析了地方人大預算草案初審權的行使情況,認為它是一項被學界忽視又不斷成長的權力。劉元賀、孟威認為應進一步強化省級人大預算草案初審權,完善權力行使的制度框架并在程序構建以及多方參與等方面提出了設想。趙棠通過對浙江溫嶺等部分基層人大行使預算草案修正權的實證研究,指出各地預算審批存在的問題,旨在建立程序性和實質性并重的預算審查監督機制,推廣基層人大行使預算修正權實踐,有效突破人大預算審批權的瓶頸[18-22]。

(四)關于預算透明

鄧淑蓮認為財政公開透明是現代財政制度的重要特征,而造成我國目前較低的財政透明度的原因在于各種制度障礙,提出要通過制度建設,破除各種財政透明的制度障礙,提供財政公開透明的保障制度。魏陸認為近年來我國預算公開雖然取得了很大進展,但還沒有構建起保障全口徑預算信息公開透明的整體框架,需要在法律法規建設、人大預算監督、社會公眾參與以及門戶網站建設等方面建立全方位的保障機制。石紹賓、朱圓夢從省級財政透明度的發展趨勢總結出法制建設和政府推動是促使財政透明的主要因素,建議規范實施《預算法》,減少政府信息公開的隨意性以及中央政府應加強自身在財政信息公開方面的示范作用等[23-25]。

(五)關于司法預算

朱大旗、李帥從財政法治的視角對司法預算改革進行研究,認為應以公共預算的概念取代政府預算概念,將司法預算與行政預算各自獨立作為公共預算的下位概念,同時將司法預算設置為中央和省級兩個層次,在經費保障上應當向基層人民法院傾斜以確保司法公正的實現。周偉、田開友主張司法預算應該獨立編制,改革司法預算的審批、監督和執行制度,以確保司法權獨立行使[26-27]。

(六)關于全口徑預算

熊偉、張榮芳認為社會保險與政府財政相對獨立,將社會保險基金納入政府預算會造成兩者的界限模糊,應將社會保險基金從政府預算中剝離,明確政府補助社會保險的標準和程序,以保持社會保險的獨立性。杜坤指出我國目前對國有資本經營預算與一般公共預算以及社會保險基金預算的銜接方面尚未有明確的規則指引,應結合國有資本經營預算的資本性和社會性功能,合理設計三大預算在資金流動、科目設置、流轉比例等方面的法律規則[28-29]。

(七)關于跨年度預算平衡

馬蔡琛、張莉建議我國正在構建的跨年度預算平衡機制應在借鑒國際經驗的基礎上結合我國實際逐漸融入預算決策過程,應注重規范我國的預算穩定調節基金管理制度。李燕、王曉對跨年度預算平衡的基礎理論和研究成果進行解讀的基礎上,提出了關于跨年度預算平衡的新探討。段曉紅、羅敏在分析了年度預算平衡種種弊端的基礎上,建議《預算法》實施細則應明確跨年度預算平衡的項目范圍、資金分配方式以及時間跨度等核心要素[30-32]。

(八)關于地方債務治理

華國慶、汪永福認為應在中央與地方財政關系法治化的基礎上實現地方自主舉債,地方才能獨立承擔償債責任,主張制定專門立法來規范地方債發行權責。王志凱針對復雜的地方政府債務實際情況,主張在厘清市場與政府邊界的前提下積極培育和運作地方債券市場,發揮地方的主動性,創新地方債的管理,實現地方政府性債務的可持續發展。李蕊以《預算法》對地方債務管理的相關規定為背景,探討了地方融資平臺的二維治理進路,對地方融資平臺的轉型提出了具體構想。李虹含分析了《預算法》對地方債務問題規定的不足之處并就加強地方政府債務監督管理提出了優化路徑。王帆對地方債務風險進行了分析,并就控制債務風險分析了地方政府各級人大、財政和審計部門在發債中的職責。毛暉、張勝楠分析了我國地方政府債券發行中存在的問題,并從發行主體、債務限額管理、發行品種、發行市場化程度和配套制度等方面提出了相應的政策建議[33-38]。

(九)關于績效預算

朱圣明以溫嶺市為例,介紹了第三方評價與民主懇談相結合的預算績效評價實踐,認為溫嶺市的實踐為搞好預算績效評價提供了經驗。王金秀等認為應科學設計績效評價的指標,建議將已設置的績效評價指標進行整理,提煉出能夠反映不同類別項目的特征性績效指標。盧真以上海的預算績效評價為例,建議應切實增加績效評價的透明度、提高績效評價第三方力量和強化績效評價的結果應用,以提高我國預算績效評價的質量和效率[39-41]。

(十)關于預算比較研究

盧真、馬金華在梳理中西方預算制度成長脈絡的基礎上,主張借鑒西方現代預算制度的發展經驗,發揮公眾參與預算的作用,進行漸進性改革,提高預算技術水平以推進績效預算和中期預算改革,實現績效和可持續預算理念的轉變。牛美麗、崔學昭梳理了英國中期財政規劃編制的歷程和主要內容,就預算與政策整合、立法和制度建設、支出上限控制以及組織能力提升四個方面闡述了英國中期財政規劃對中國的借鑒意義。張韜在介紹了美國中期預算制度的基礎上,認為應確立立法機構的主導地位,進一步完善預算方面的法律法規,制定《中期預算法》,建設法治政府與責任政府,保證財政的公開透明,以期實現真正的中期預算[42-44]。

(十一)關于性別預算

山雪艷、劉筱紅認為社會性別預算在中國還存在種種現實障礙,其推廣需采取漸進主義的路徑,通過制度構建、優化制度環境、進行頂層設計等進行保障。劉伯紅介紹了社會性別預算的功能和實施準備,認為在立法和實踐方面我國的性別預算還處于初始階段[45-46]。

五、預算法治研究展望

2017年是新《預算法》實施的第三年。預計學界將圍繞以下幾方面問題展開研究:一是《預算法實施條例》修訂。原《預算法》于1995年1月1日起施行,當年11月22日,與其配套的《預算法實施條例》頒布并施行。新《預算法》已實施兩年時間,但《預算法實施條例》修訂仍在進行中。學界將密切關注和助推該行政法規修訂。二是預算審查監督地方性法規研討。上個世紀末,隨著全國人大常委會頒布《關于加強中央預算審查監督的決定》和設立預算工作委員會,各省、自治區、直轄市曾集中制定或修改了本區域預算審查監督地方性法規。2014年8月《預算法》由全國人大常委會修正后,僅有河北、安徽、山東、廣西、重慶、云南、甘肅7個省份對預算審查監督地方性法規作出相應修改。學界對于預算審查監督地方性法規修改及實施狀況或將作出評價,為實現預算法治提供地方經驗。三是性別預算研究。由全國婦聯和聯合國亞太經社會聯合舉辦的性別預算研討會的召開,預示著性別預算將引起學界的研究興趣,產生一批研究成果,從財政收支入手促進性別平等。此外,中央與地方財政事權和支出責任劃分改革、財政轉移支付與地方預算管理的銜接、《政府信息公開條例》修訂與預算決算公開、預算執行審計等問題的研究亦有可能進一步升溫。

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[責任編輯:劉 煒]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.011

2017-01-20

國家社科基金重大項目“國家治理現代化視角下預算法治化研究”(14ZDC015)

張獻勇,1970年生,男,河南內黃人,山東工商學院教授,博士,研究方向為財政憲法。王玉華,1977年生,女,河北樂亭人,山東工商學院講師,碩士,研究方向為財政稅收法,(電子信箱)wangyuhua69@sohu.com。

D922.21

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1672-5956(2017)02-0074-06