人口流出讓農村治理“空心化”？

馬 亮（中國人民大學公共管理學院副教授）

數以億計的農村人口流入城鎮，大大加速了中國的城鎮化進程，但也讓他們身后日漸遠去的農村變得模糊。大量農民工及其家庭的外流，對農村治理意味著什么？

美國美利堅大學的呂杰在其新著《中國治理的多樣性：中國農村的人口流動與制度變遷》中指出，人口外流瓦解了中國農村的社會結構，使人與人之間的交往與關系發生深刻變化，并改變了農村的制度選擇和治理績效。

研究顯示，人口外流較少的農村仍然能夠維系緊密的社會關系，并使宗族和村規民約等非正式制度有效運轉。人口部分外流的農村，村民選舉等正式制度愈來愈凸顯作用，也能確保較高水平的農村治理。但是大量人口外流的農村，無論是正式的還是非正式的制度都無法有效運轉，農村治理陷入僵局。

農村治理的兩個根本問題

呂杰認為，農村治理需要解決兩個根本問題：集體行動與問責。

分權化改革以后，農村基礎設施的資金主要來自上級政府的轉移支付、村集體經濟和村民集資。農田水利設施的投資、建設和維護，顯然離不開村民的投入和貢獻。

為了避免少數人的搭便車和投機行為，就需要在村民間達成共識并有效監督。只有對違反規定的人予以懲罰，才能使集體行動成為可能。

與此同時，問責也是農村治理的關鍵所在。村民必須對村委會和村干部進行監督，避免他們私吞、挪用或浪費公共資產和資金，并督促他們提供良好的公共服務。

農村治理的兩種制度

呂杰指出，無論何種制度，只要能夠解決集體行動和問責問題，就能有效運轉。依據來源和形式，農村治理制度可以分為內生的非正式制度和外生的正式制度。

內生制度包括宗族、宗教、合作社等社會和經濟組織，以及人與人之間的彼此信任和交往規范。內生制度依賴社會關系、聲望和共識，往往需要長期的交往和互動，而不需要政府等外部機構強加。

外生制度包括集體公社、村民選舉、村黨支部、司法機構等，往往是政府從外部強加的正式規則，是“放之四海而皆準”的。

不同制度選擇依賴于特定的社會環境，而社會環境又受到社會結構的影響。在影響社會結構的因素中，城鄉人口流動是最重要的。

內生制度與外生制度的轉換

中國傳統的農村社會是熟人社會或關系型社區，人與人之間頻繁互動且關系緊密。大家“低頭不見抬頭見”，并信守同樣的社會共識。這種社會環境下內生的非正式制度更加適用，而外部強加的正式制度往往難以奏效。

但是，大量農村人口流入城市，改變了農村的社會結構，并使內生制度所依賴的社會環境發生變化。中國農村日益演變為陌生人社會或松散型社區，人們變得以自我為中心并追求短期利益。

人口外流帶來了新的信息、生活方式和糾紛解決辦法，瓦解了內生制度的運轉基礎，使其效果大打折扣。在人口外流的助推下，原本不占優勢和效果不佳的外生制度日益被人們接受，并逐漸發揮其應有的作用。

在人口大量外流的農村，社會結構趨于原子化，社會環境面目全非。因為缺乏起碼的社會共識，人與人之間很難合作和協調，無論是正式制度還是非正式制度，都無法有效運轉。此時，人們不得不 “各人自掃門前雪”，這使農村治理績效低下。

關于農村治理制度的選擇研究

為了驗證上述假設，呂杰依據 2008 年對356 個行政村 4000 余人的調查數據，包括亞洲晴雨表調查和全國農村調查，進行了研究。

他以農村根據人口變化而調整土地分配的難易程度，來衡量內生的非正式制度。人口結構變化后需要調整土地，但村民可以依法拒絕，此時往往需要約定俗成的村規民約來進行調解。如果能夠容易地調整土地分配，以適應村內人口結構的變化，那么就說明該村的內生制度較強。

對于外生的正式制度，則以村民選舉按照法律規定執行的程度來衡量。只有在村民選舉委員會的組織、候選人的提名、正式候選人的確定和候選人數量等方面都做到透明公開和公平公正，才能說明正式制度是穩健的。

研究顯示，只有約 14% 的受訪農村可以較容易地調整土地，只有約 10% 的農村建立了公開公平的村民選舉制度，而同時具備兩種有效制度的農村不足 2%。換句話說，近 3/4 的受訪農村未能建立有效的正式或非正式制度。

人口外流導致內生制度失靈

在控制了經濟、人口、生態和政治因素后，研究發現，只要正式制度和非正式制度的其中一種發揮作用，就會使包括自來水、村內道路、水利工程、其他公共設施和公共福利等在內的公共產品得到有效建設和維護。

一般情況下，長期在本省其他城市或外省務工的村民比例越高，內生制度就越難以奏效。原因有二：一方面人口外流讓人們的社會觀念發生了變化。在人口外流較多的農村，村民對鄰里的熟悉程度降低了，人們越來越不在乎其他人怎么評價自己，也更加不認同老人和道德模范的威望。另一方面，在人口外流較多的農村，人們不再認同應該為了集體利益去犧牲個人利益，人與人之間的交往也在從培養長期社會關系轉向注重短期個人利益；糾紛解決的方式也從 “和稀泥” 或 “各打五十大板” 的和諧理念，轉向是非對錯要黑白分明的觀念。

換句話說，人口外流導致內生制度賴以為生的社會環境發生了深刻變化，而這是內生制度失靈的關鍵所在。

人口外流適中才能建立正式制度

人口外流固然會讓人們趨向于選擇正式制度來處理糾紛、災難救助和私人借貸，但是人口外流比例過高的農村，與人口外流比例過低的農村一樣，都難以建立正式制度。

只有在人口外流比例適中的松散型社區，人們才會選舉村委會、民政部門和信用合作社等正式制度來解決個人的糾紛、救災和借貸需求。而在人口外流很少和人口大量外流的農村，人們很少選擇正式制度，反而主要依賴于家庭、親戚朋友和宗族等私人手段及非正式制度。

同樣在村民問責方面，在人口外流比例過低或過高的農村，人們對村民選舉的信任水平很低，且不認為村民選舉和村委會是有效監督村干部的主要手段。

除了上述量化分析，呂杰還基于實地訪談和案例分析來豐富這些研究發現。量化分析可以檢驗關鍵變量之間的關系，但截面數據無法說明因果關系和發生機制。案例追逐和深度訪談則增強了研究的縱深性，使之可以解讀現象背后的內在機理。

中國農村的未來向何處去？

知識精英和青壯年勞動力出走農村，留下無人照料的老弱婦幼。大量人口外流使村民之間的社會交往減少，人與人之間變得越來越陌生，尤其是人們觀念的變化，對內生制度所賴以存續的社會根基——信息流動和社會懲罰這兩個關鍵機制——造成了摧枯拉朽的侵蝕。

與過去更注重集體利益、長期發展、和諧共處的觀念不同，外出務工人員更傾向于認同個人至上、短期主義和自我中心，這使農村傳統的社會交往發生劇烈變化，社會關系更為緊張，甚至矛盾糾紛也難以調和。

有人說農村的復興可以寄希望于返鄉農民工，他們的受教育程度、工作技能和視野都要優于沒有外出的村民。但是，這些新生代農民工由于對農村缺乏認同感和歸屬感，并不會真正地關心農村治理，他們更加向往城市生活，哪怕那里的工作艱辛、生活艱難。

不過，即便是留在城市的村民，也同樣可以為家鄉的發展做貢獻。外部力量的介入會使農村社區得以重建，并激活地方治理的制度基礎。他們可以為村莊帶去新鮮的血液，讓村民間的合作與協調逐漸增強。

更重要的是，各級政府應該增加嚴重人口外流地區的 “三農” 預算資金，加強監督并有效利用這些經費，以推動農村治理的轉型。

人口流動凸顯農村治理復雜性

農村勞動力的流動，讓農村治理的復雜性進一步凸顯。可以預見的是，城鎮化進程和人口遷徙的加速推進，會使越來越多的農村從關系型社區轉向松散型社區，進而陷入原子化社區。如何治理這些形態不一的農村，是未來社會的一個重大挑戰。

基于村規民約、宗族嫡親、宗教信仰和互惠互利等建立起來的內生制度，正慢慢復興為村民自治的主要依據；與此同時，國家有意識地推動村民選舉和民主治理等正式制度在農村生根發芽；此外，大量村民外流會對村莊結構和社會環境造成重塑。這三股力量交織在一起，為我們理解中國農村治理的多樣性和多變性提供了絕佳的機會。