從“操作規(guī)則”到“規(guī)則的規(guī)則”
——我國慈善組織治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)

武靖國 毛壽龍

★武靖國：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；毛壽龍：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長

一、引言

“多中心”理論是20世紀(jì)后半葉公共管理領(lǐng)域的重大貢獻(xiàn)，其要義是通過建立各主體間的協(xié)商、協(xié)作、競爭和相互學(xué)習(xí)的機(jī)制，來化解彼此之間的沖突，以實(shí)現(xiàn)公共領(lǐng)域的優(yōu)化治理。多中心理論的特質(zhì)與當(dāng)前我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)高度契合。我國慈善事業(yè)正在從傳統(tǒng)“政府辦慈善”的一元結(jié)構(gòu)向政府、社會(huì)等多主體共同參與的多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。整個(gè)慈善事業(yè)與各類慈善組織內(nèi)部，能否形成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的治理結(jié)構(gòu)，是影響未來慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型順利與否的關(guān)鍵。在這個(gè)過程中，多中心理論能夠提供有益的路徑借鑒。本項(xiàng)研究的目的就是通過將該理論與我國慈善組織運(yùn)行方式的實(shí)踐、進(jìn)化以及發(fā)展方向進(jìn)行擬合，以期能為我國慈善事業(yè)健康發(fā)展提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述——慈善組織運(yùn)作的市場化共識(shí)

改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的激烈變革，給我國慈善事業(yè)發(fā)展帶來了前所未有的機(jī)遇與沖擊。特別是近幾年來體制內(nèi)慈善組織的信任危機(jī)以及大量民間慈善組織無序發(fā)展，都反映了傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景下慈善組織運(yùn)行模式存在的深刻矛盾?；诖耍瑢W(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了研究。一般認(rèn)為，當(dāng)前我國慈善組織存在專業(yè)化程度低、勸募和運(yùn)作能力不足、公信力不高等問題，原因在于官辦色彩過于濃厚，運(yùn)作過程對(duì)“行政力”過于依賴。所以，采納和運(yùn)用市場的原則、理念和方法，強(qiáng)調(diào)競爭、效率、顧客需求以及創(chuàng)新精神，是慈善組織擺脫當(dāng)前困境的突破口（AM Eikenberry，JD Kluver，2004；盧文忠，2014）。在慈善組織運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)換路徑上，徐家良、侯志偉（2013）認(rèn)為，中國慈善體制改革過程表現(xiàn)為向著社會(huì)化、企業(yè)化、市場化的三重路徑轉(zhuǎn)變，而社會(huì)化是慈善體制改革的核心路徑，市場化建立在社會(huì)化與企業(yè)化兩重路徑成熟運(yùn)作的基礎(chǔ)之上。羅文恩、周延風(fēng)（2010）認(rèn)為，在慈善組織市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)變過程中，人事制度變革具有關(guān)鍵性意義，包括管理層由業(yè)務(wù)主管單位任命制轉(zhuǎn)變?yōu)槠溉沃?、工作人員取消行政編制、理事會(huì)成員社會(huì)化等，是慈善組織邁向市場化的起點(diǎn)。

從我國港澳臺(tái)地區(qū)及國外慈善事業(yè)的發(fā)展實(shí)踐來看，典型的現(xiàn)代慈善事業(yè)是指捐獻(xiàn)者與受助者分離，通過專門組織加以實(shí)施的慈善活動(dòng)。慈善事業(yè)應(yīng)當(dāng)由社會(huì)公益組織或非政府組織運(yùn)作，這是由慈善事業(yè)的本質(zhì)所決定的（鄭功成，2005）。所以，慈善組織理應(yīng)是承擔(dān)慈善宗旨的非盈利的民間社會(huì)性組織，這些組織一方面與市場組織相區(qū)別，具有慈善性質(zhì)，以提供社會(huì)服務(wù)而不是以營利為目的；另一方面又獨(dú)立于政府之外，作為社會(huì)力量而存在（武菊芳、李騫，2014）。但慈善組織的存在方式復(fù)雜多樣，根據(jù)不同的角度及標(biāo)準(zhǔn)可以有多種分類方式：從慈善事業(yè)的實(shí)踐環(huán)節(jié)出發(fā)，分為募捐機(jī)構(gòu)、實(shí)施機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu); 從所承擔(dān)的任務(wù)或職責(zé)出發(fā)，分為混合型、綜合型、專一型、協(xié)調(diào)型、附屬型等形式（鄭功成，1997）。高和榮（2014）基于實(shí)證研究將其分為政府主導(dǎo)型、民辦官助型和自我生存型三類。從政府與慈善組織的關(guān)系看，劉繼同（2007）按照歷時(shí)性原則將其概括為“父子關(guān)系”、“主仆關(guān)系”及“朋友關(guān)系”，分別呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)性絕對(duì)依賴”、“利益性相對(duì)自主”及“網(wǎng)絡(luò)化組織支持”等特征，由此形成了民政部門、基層政府、業(yè)務(wù)主管部門及專業(yè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的慈善組織模式。潘屹（2007）認(rèn)為，理想的慈善組織應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于政府和市場，提供滿足需要的社會(huì)服務(wù)，但其與政府并不對(duì)立，而是一種互相取長補(bǔ)短的平衡關(guān)系。

以上研究盡管切入點(diǎn)有所差別，但在慈善組織去行政化、社會(huì)化和市場化發(fā)展方向上高度一致。黨的十八屆三中全會(huì)提出要“正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”，“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。由此可見，慈善組織社會(huì)化與市場化的大方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，但不可否認(rèn)的是，在具體路徑上仍然存在分歧。有學(xué)者通過案例分析發(fā)現(xiàn)，不同慈善組織在對(duì)待市場化上存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，有的持支持觀點(diǎn)并積極主動(dòng)探索；而有的雖然也意識(shí)到了依賴行政力所帶來的弊端，但認(rèn)為市場化模式與國情和現(xiàn)實(shí)不符，維持行政化模式是現(xiàn)階段更理性的選擇（羅文恩、周延風(fēng)，2010）。

從傳統(tǒng)慈善觀念向現(xiàn)代慈善觀念的轉(zhuǎn)變，要求我們把慈善從仰視的對(duì)象變成普通大眾日常生活中的“必需品”。這要求未來的慈善組織要將觸角延伸至百姓家庭以及社會(huì)的角角落落，與最基層的街道、社區(qū)相融合。所以，要找到一條更適合我國慈善組織社會(huì)化、市場化轉(zhuǎn)變的路徑，必須將眼光向下，觀察慈善組織與社區(qū)自治主體、居民群體以及公民個(gè)人之間的化學(xué)反應(yīng)，以期發(fā)現(xiàn)各種變量在慈善組織運(yùn)行過程中發(fā)揮作用的機(jī)理和規(guī)律。

三、理論框架——多中心理論的貢獻(xiàn)與慈善事業(yè)的多中心特性

（一）多中心理論及其在我國的應(yīng)用

當(dāng)代意義上的“多中心”概念，最早由英國學(xué)者邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中提出。博蘭尼認(rèn)為，由于人們的生產(chǎn)活動(dòng)和需求的多樣化，人類社會(huì)中很多事務(wù)都是“多中心”的，比如，商品生產(chǎn)中存在著成千上萬個(gè)獨(dú)立決策的廠商，同時(shí)也存在著成千上萬個(gè)不同偏好的消費(fèi)者。對(duì)這種事務(wù)，“惟有靠相互調(diào)整的體系才能被社會(huì)管理”（邁克爾·博蘭尼，2002）。博蘭尼對(duì)人類事務(wù)的“多中心”及“自發(fā)秩序”進(jìn)行了基礎(chǔ)性的理論推導(dǎo)。而“多中心”作為一種治理秩序在公共物品生產(chǎn)與公共事務(wù)治理中作用的理論分析和實(shí)證檢驗(yàn)，主要是由伊莉諾·奧斯特羅姆等人完成的。奧斯特羅姆長期從事公共事務(wù)治理的研究，主要領(lǐng)域涉及大都市區(qū)警務(wù)、水資源管理、公共池塘資源治理等。她研究發(fā)現(xiàn)，解決集體行動(dòng)問題并非只有通過霍布斯所主張的“利維坦”，求助于國家邏輯來解決，也并不是只能通過斯密所主張的“看不見的手”，求助于市場邏輯來解決，相反，可以根據(jù)托克維爾在《論美國的民主》以及《聯(lián)邦黨人文集》中闡述的自治傳統(tǒng)，通過自主治理來解決他們所面臨的集體行動(dòng)難題（李文釗，2011）。這種自主治理“能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”（伊莉諾·奧斯特羅姆，2000）。

與公共事務(wù)“多中心”生產(chǎn)方式相比，傳統(tǒng)的公共事務(wù)“單中心”生產(chǎn)方式，即官僚機(jī)構(gòu)壟斷公共產(chǎn)品的供給，雖有規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢，但也存在居民需要偏好判斷不足、權(quán)力尋租、政府規(guī)模過度擴(kuò)張等“政府失靈”的缺點(diǎn)。而“多中心”作為一種對(duì)立于單中心權(quán)威秩序的思維，意味著為更有效地提供公共服務(wù)，由社會(huì)中多元的獨(dú)立行動(dòng)主體（個(gè)人、商業(yè)組織、公共組織、政府組織等）基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。政府之外的企業(yè)和社會(huì)組織只要得到公眾認(rèn)可，都可以成為提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的中心。十多年來，我國學(xué)者就多中心治理在本國公共領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行了廣泛論證與實(shí)踐。研究比較深入的有社區(qū)治理、公共池塘資源、環(huán)保等，并取得了一些有益成果，但也有相當(dāng)多的案例沒有取得預(yù)期效果。所以有人據(jù)此懷疑多中心理論的科學(xué)性。但奧斯特羅姆多次強(qiáng)調(diào)，自治和多中心體制僅僅是人類解決“公地悲劇”等集體行動(dòng)問題的可選方案之一，絕不是包治百病的“靈丹妙藥”。多中心治理要發(fā)揮有效作用，需要一系列的前置條件，奧斯特羅姆在其代表作《公共事物的治理之道》中就列舉了長期存續(xù)的公共池塘資源制度中共同存在的八種設(shè)計(jì)原則①這八項(xiàng)原則包括清晰界定邊界、占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致、集體選擇的安排、監(jiān)督、分級(jí)制裁、沖突解決機(jī)制、對(duì)組織權(quán)的認(rèn)可、分權(quán)制設(shè)計(jì)等。詳見《公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，上海三聯(lián)書店，2000版。。

多中心自主治理看似是一種多種力量共同參與的機(jī)制，其實(shí)更是一種基于多元、對(duì)等、共同博弈的制度安排。根據(jù)奧斯特羅姆的IAD分析框架，對(duì)公共事物治理結(jié)構(gòu)的制度分析一般可以在三個(gè)層次進(jìn)行：操作層次的分析、集體選擇層次的分析和立憲選擇層次的分析。操作層次的分析主要是對(duì)一定行動(dòng)情景之下，行動(dòng)者之間的互動(dòng)行為及其結(jié)果進(jìn)行分析，被詹姆斯·布坎南稱為“規(guī)則之下的選擇”。集體選擇層次的分析和立憲選擇層次的分析則是強(qiáng)調(diào)通過更高層次的行動(dòng)情景之下的選擇，對(duì)決定操作層次選擇的行動(dòng)情景之規(guī)則進(jìn)行變革，被詹姆斯·布坎南稱為“規(guī)則本身的選擇”。一般來說，居民對(duì)規(guī)則設(shè)計(jì)的博弈層次高低，與公共事物治理的有效性呈正相關(guān)，這一規(guī)律已經(jīng)為大量案例研究所證實(shí)。

但在我國的實(shí)踐案例中，多是將其視為多種力量共同參與的機(jī)制，而不是基于多元、對(duì)等、共同博弈的制度安排?；蛘哒f，更多地關(guān)注了操作層次的制度設(shè)計(jì)與分析，而忽視了集體選擇和立憲選擇層次的制度設(shè)計(jì)與分析。形象地說，政府負(fù)責(zé)搭好“舞臺(tái)”，相關(guān)各方需要做的僅僅是在舞臺(tái)上共同“唱戲”，而不是由政府和相關(guān)各方在協(xié)商、博弈中共同搭建舞臺(tái)。顯然，參與的各種力量之間并不是共同協(xié)作、平等博弈的關(guān)系，實(shí)際上仍然是一種層級(jí)式的行政命令關(guān)系。在這種分層級(jí)的管理體制中，黨委、政府從具體的操辦角色中解脫出來，更多地承擔(dān)了規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和管理的職責(zé)，與過去全知全能、一包到底的局面相比確實(shí)是一個(gè)進(jìn)步，但政府的強(qiáng)勢地位并沒有根本改變，在大多數(shù)情況下政府仍是整個(gè)制度的設(shè)計(jì)者。

多中心治理并不排斥政府的角色與作用。與之相反，政府始終是公務(wù)事務(wù)治理中的重要力量。甚至在我國當(dāng)前的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府的主導(dǎo)作用也可以強(qiáng)調(diào)并落實(shí)。關(guān)鍵是要建立一套“憲則”層面的權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制以解決決策過程中可能出現(xiàn)的沖突，并明確各個(gè)主體的活動(dòng)邊界，以免因?yàn)橘Y源占有的差異而破壞多中心的自發(fā)秩序。也就是說，在一項(xiàng)公共事務(wù)治理體制的“元制度”設(shè)計(jì)之初，政府就應(yīng)該與其他力量共同協(xié)商，在盡量取得共識(shí)的基礎(chǔ)上明確各自的權(quán)利與職責(zé)，設(shè)定分歧解決原則和方法。

（二）慈善事業(yè)的多中心特性

慈善事業(yè)是以社會(huì)成員之間的善心奉獻(xiàn)與互助以及通過民間公益組織具體運(yùn)作為基本特征的一項(xiàng)社會(huì)性救助事業(yè)（鄭功成，1997）。慈善事業(yè)與政府主辦的貧困救助、災(zāi)害救助、特殊救助等具有相似性，也有緩解社會(huì)成員生存危機(jī)和穩(wěn)定社會(huì)的客觀作用，具有一定的公共產(chǎn)品性質(zhì)。但慈善的本質(zhì)是基于人們的“自愿”，所以其必然是一種民間事業(yè)。慈善事業(yè)的這一性質(zhì)決定了慈善組織的有效治理結(jié)構(gòu)必須是超越“操作規(guī)則”之上的，起碼是集體選擇規(guī)則層面的平等博弈結(jié)構(gòu)。

從人類行為學(xué)視角觀察，更能夠理解慈善事業(yè)的特質(zhì)。人類的自私心理是穩(wěn)定的，人類生存的目的就是追求能夠使自身基因最大程度、最大范圍傳承下去。但人類在追求更高適存度的競爭進(jìn)化過程中，逐漸形成了親社會(huì)心態(tài)和利他行為。近年來的經(jīng)濟(jì)學(xué)和生物學(xué)試驗(yàn)已經(jīng)證明，人類的利他行為意識(shí)不僅僅是后天學(xué)習(xí)得來的，而是經(jīng)過數(shù)十萬年的進(jìn)化已經(jīng)固化到了人類的基因當(dāng)中①關(guān)于這方面的研究成果介紹，可參見汪丁丁的《行為經(jīng)濟(jì)學(xué)講義：演化論的視角》，上海人民出版社，2011年。。當(dāng)然，社會(huì)學(xué)習(xí)通過“替代強(qiáng)化”和“自我強(qiáng)化”②“替代強(qiáng)化”與“自我強(qiáng)化”是心理學(xué)中社會(huì)學(xué)習(xí)理論中的概念。替代強(qiáng)化是指觀察者因看到榜樣的行為而受到強(qiáng)化；自我強(qiáng)化是指個(gè)人行為達(dá)到自我認(rèn)定的一個(gè)目標(biāo)后，個(gè)體會(huì)自我激勵(lì)和獎(jiǎng)賞，并進(jìn)一步強(qiáng)化行為。也對(duì)人的同情心與利他行為產(chǎn)生正面影響。但可以認(rèn)為，社會(huì)學(xué)習(xí)的作用機(jī)制與人類內(nèi)在的利他基因在影響人的社會(huì)行為方面具有共生性和互補(bǔ)性。正是因?yàn)槿祟惔嬖谝欢ǔ潭鹊睦拘?，慈善事業(yè)在人類不同的文明類型中都占有一席之地?！皹飞坪檬笔侵腥A民族的傳統(tǒng)美德，同時(shí)也是全世界大多數(shù)民族的美德。

基于以上邏輯可以判斷，慈善事業(yè)本身具有社會(huì)自發(fā)性質(zhì)或“多中心”特性，自然應(yīng)該由民間力量自行組織。當(dāng)民間力量明顯無法滿足人們的捐贈(zèng)需求時(shí)，政府可以采取措施鼓勵(lì)收捐組織發(fā)展，必要時(shí)可以成立官方收捐組織，但除非不得已不能這樣做。相比較而言，在救助環(huán)節(jié)政府的角色更加主動(dòng)，因?yàn)檎畵碛芯戎鮿萑巳?、提升底線公平的法定責(zé)任?；\統(tǒng)地說，在捐贈(zèng)環(huán)節(jié)政府起輔助作用，在救助環(huán)節(jié)民間力量起輔助作用。因此，在慈善事務(wù)的經(jīng)營領(lǐng)域，政府辦慈善這種“單中心”方式不是最佳選擇，即使不考慮其間可能發(fā)生的權(quán)力濫用與腐敗，政府仍然存在難以了解慈善受眾多元化需求的缺陷。與此相反，基于自主治理和市場化運(yùn)作的慈善組織擁有更加靈敏的嗅覺，他們與受眾之間的距離也更近。

四、不同慈善組織類型運(yùn)作模式之比較

根據(jù)承辦方不同，可以將我國慈善組織粗略分為官辦與民辦兩類，進(jìn)一步將官辦組織分為行政型與市場型兩個(gè)亞類，前者主要由政府操縱，后者是指已經(jīng)進(jìn)行了一定程度市場化、社會(huì)化改革的前官辦組織。同時(shí)，也將民辦組織劃分為自主型和官助型兩種亞類，前者是完全自形成、自決策、自負(fù)責(zé)的獨(dú)立主體，后者則是受到官辦資助、幫助或輔助的民辦慈善機(jī)構(gòu)。不同類別慈善組織之間最具意義的差別，是其決策者在哪個(gè)規(guī)則層次上擁有獨(dú)立性，或者在哪個(gè)規(guī)則層次上擁有與政府對(duì)等博弈的地位。顯然，官辦市場型組織的獨(dú)立性高于官辦行政型組織。但如果改革不徹底，官辦行政型組織的獨(dú)立性又將低于民辦組織。在民辦組織中，民辦官助型組織由于從政府獲得了資源支持，會(huì)不可避免地在一定程度上接受政府干預(yù)，這意味著其獨(dú)立性要弱于完全自主的慈善組織。

通過上述分析，可以得出以下幾個(gè)命題。

命題一：邊界明確、范圍較小的村社自主型慈善組織，有維持較高公信度的潛力。此類組織的成功得益于其具備類似于“公共池塘資源”的多中心治理結(jié)構(gòu)。但其成長性不高，專業(yè)化水平也很低，這類組織如果將服務(wù)范圍擴(kuò)充至外圍村莊或其他姓氏，就容易產(chǎn)生邊界的模糊以及成本收益的不匹配，從而迅速破壞既有的治理成果。

命題二：官辦行政型組織由于其自身特點(diǎn)與慈善事業(yè)“多中心”特性之間的矛盾，公信力、專業(yè)化和經(jīng)營效率都存在嚴(yán)重局限。市場化或社會(huì)化改革有助于打破這些局限，但能否成功取決于改革所涉及規(guī)則的層次。

命題三：對(duì)于村社自主和宗教自主慈善組織，政府扶持有助于進(jìn)一步提升其公信力。

命題四：對(duì)于私募基金等市場化慈善組織，其公信力取決于法治健全程度以及政府的監(jiān)管水平。

進(jìn)一步討論，可得出以下結(jié)論：

第一，“民間辦慈善”而不是“官辦慈善”，不僅僅是了為解決官辦慈善公信力不足、效率低下的問題，更是為了適應(yīng)慈善事業(yè)本性的需要。民間慈善組織作為非營利的“第三部門”，其存在有深層次的原因。Weisbrod（1974）認(rèn)為非營利組織的存在與“政府失靈”有關(guān)，在民主社會(huì)中政府提供的公共產(chǎn)品滿足的是中位選民的需求，對(duì)政府公共產(chǎn)品不滿意的其他消費(fèi)者不得不將志愿組織作為公共服務(wù)的替代選擇。Hansmann（1980）則從營利性組織的局限性或“市場失靈”入手，分析了非營利組織存在的原因。由于信息不對(duì)稱，消費(fèi)者有時(shí)難以在市場上準(zhǔn)確判斷廠商提供的商品或服務(wù)，無法達(dá)到或?qū)嵤┳顑?yōu)契約。相比較而言，非營利組織不能把獲得的凈收入分配給對(duì)該組織實(shí)施控制的個(gè)人，使得其沒有動(dòng)機(jī)損害消費(fèi)者的利益，從而一定程度上抑制了生產(chǎn)者實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)。Salamon（1992；1993）則認(rèn)為非營利部門應(yīng)該作為最初的提供公共服務(wù)的制度，只有在非營利部門服務(wù)不足的情況下，政府才能進(jìn)一步發(fā)揮作用。也就是說，不是因?yàn)楣俎k慈善效率低，民間慈善組織才存在；而是因?yàn)槊耖g辦慈善存在缺陷，所以政府才具有參與慈善事務(wù)的合法性與合理性。

第二，政府是否參與慈善組織運(yùn)行與慈善組織是否具有社會(huì)公信力之間，并不存在相關(guān)性，關(guān)鍵取決于政府在慈善組織運(yùn)行中扮演何種角色。一般來說，政府如果直接辦慈善，就需要將慈善組織納入官僚體系之中，這在保證行政效率的同時(shí)會(huì)對(duì)公益職能發(fā)揮產(chǎn)生負(fù)面影響。但如果政府不直接辦慈善，不干預(yù)民間組織的自主決策，而是對(duì)民間組織提供必要協(xié)助的話，反倒有助于民間組織的公信力提升。因此，政府在慈善組織運(yùn)行中的科學(xué)角色不是直接干涉，而是提供必要的幫助，并履行好監(jiān)管職責(zé)。

第三，在慈善事務(wù)中，募捐與救助是兩種可以分開的不同職責(zé)。募捐應(yīng)該主要由社會(huì)力量進(jìn)行，而救助則應(yīng)由政府與社會(huì)力量共同承擔(dān)，其中政府承擔(dān)的是托底性救助。

五、總結(jié)

慈善組織與政府之間關(guān)系的模糊、搖擺與分歧，是當(dāng)前我國慈善組織運(yùn)作中存在諸多問題的根源。很多政府工作人員和眾多社會(huì)人士都在潛意識(shí)中認(rèn)為，慈善事業(yè)是政府的職責(zé)。之所以將部分慈善事務(wù)交由民間組織操作，僅僅是因?yàn)檎k慈善存在效率低下、社會(huì)公信力下降等問題，是一種具有委托性質(zhì)的、不得已的權(quán)宜之計(jì)，并不意味著政府慈善責(zé)任的喪失。這一思維意味著，將慈善事業(yè)交給民間組織做僅僅是一種可選方案；只要政府愿意，就可以將慈善事業(yè)運(yùn)作權(quán)從民間組織手中收回來。對(duì)慈善事業(yè)的這種理解，不符合現(xiàn)代社會(huì)中慈善事務(wù)的應(yīng)有定位，也不符合治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

由本文論述可知，在一定的邊界范圍內(nèi)，慈善組織的公信度與其自身在多大層次上享有獨(dú)立性相關(guān)聯(lián)。但是，現(xiàn)代社會(huì)中的慈善組織不可能都維持在村社自主的原始狀態(tài)，全國性的甚至世界性慈善組織會(huì)逐漸應(yīng)運(yùn)而生。要保持這些近乎無界的大型慈善組織的公信力，不可能再去依靠居民的自發(fā)監(jiān)督。政府直接辦慈善固然效率不高，但政府出臺(tái)法律，并高效率地行使監(jiān)管責(zé)任以促進(jìn)慈善組織的透明化，是政府不可推卸的責(zé)任。

我國慈善事業(yè)已經(jīng)打破了全能政府“大包大攬”的局面，社會(huì)力量參與越來越廣泛，已經(jīng)從“政府制定制度、政府搭臺(tái)、政府唱戲”演變?yōu)椤罢贫ㄖ贫取⒄钆_(tái)、民間力量唱戲”。但是，慈善事業(yè)發(fā)展的歷史邏輯要求，民間力量的參與不能僅僅停留在具體操作階段，而是應(yīng)該在更高層次規(guī)則的制定上獲得發(fā)言權(quán)。從集體選擇層次來說，民間力量可以自由成立慈善組織，可以自由地協(xié)商設(shè)定組織章程；從更高層次來說，政府與社會(huì)要對(duì)慈善事業(yè)中各自的基本責(zé)任進(jìn)行約定和承諾?？梢?，我國慈善事業(yè)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)應(yīng)分為三個(gè)階段：在第一階段，慈善是政府責(zé)任，社會(huì)力量的參與是基于政府同意基礎(chǔ)上的允許與讓渡；在第二階段，慈善是政府與社會(huì)的共同責(zé)任，政府同意不再是社會(huì)力量參與的必經(jīng)程序；在第三階段，慈善主要是社會(huì)力量的自發(fā)決策，政府究竟是否參與慈善事業(yè)應(yīng)經(jīng)過社會(huì)力量的同意，而且只應(yīng)該承擔(dān)輔助作用。政府應(yīng)該只負(fù)責(zé)在社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上制定基本規(guī)則，并履行好監(jiān)管責(zé)任，對(duì)于誰從事慈善事業(yè)、慈善組織如何運(yùn)行、是采取自主治理還是市場競爭，政府不應(yīng)加以干涉，應(yīng)該完全由社會(huì)與市場自主決定。

慈善事業(yè)多中心治理的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)過程，應(yīng)結(jié)合公民社會(huì)成熟度、市場經(jīng)濟(jì)成熟度、社會(huì)共識(shí)觀念的演變等環(huán)境變量穩(wěn)步前進(jìn)。要解決當(dāng)前我國慈善事業(yè)發(fā)展面對(duì)的主要問題，或者慈善組織運(yùn)作模式中面對(duì)的主要問題，把慈善事業(yè)中的募捐職能與救助職能分離是一個(gè)值得考慮的突破口。筆者建議，對(duì)目前仍屬事業(yè)單位性質(zhì)的官辦慈善組織進(jìn)行職能梳理，對(duì)于屬于政府職能的部分如貧困救助、災(zāi)難救濟(jì)等可以保留，對(duì)于屬于募款性質(zhì)的職能應(yīng)該交由民間組織去做。這樣，官方慈善組織沒必要再頂著名義上的“社會(huì)團(tuán)體”的帽子，可以明正言順地成為真正的事業(yè)單位。而對(duì)于自身保留的救助職能，也可以委托社會(huì)組織進(jìn)行，但要履行好委托方的監(jiān)督責(zé)任。一旦完成職能梳理與分列，官辦慈善組織的人事管理是參照公務(wù)員還是社會(huì)招聘，都將不再是問題。政府觸角從募捐職能中退出，集中精力做好救助職能，將會(huì)給社會(huì)力量從事募捐提供足夠大的發(fā)展空間，也會(huì)培育社會(huì)力量協(xié)助政府履行救助職能的能力，并為下一步的更高層次的多中心博弈打下良好基礎(chǔ)。