中國社會組織政策：歷史變遷、制度邏輯及創新方向

李友梅 梁 波

★李友梅：上海大學副校長、教授；梁波：上海大學社會學院副教授

隨著我國社會結構的不斷轉型與變遷，社會生活的多樣性和社會自主性日益增強，我國社會組織總體上經歷了一個從弱小到逐步成長、發展的過程。到目前為止，無論是在社會生活領域、公共服務領域，還是在社會事務管理方面，社會組織都發揮著非常重要的作用。與此同時，我國社會組織的發展又始終受到國家構建的社會組織政策的直接影響。比如，社會組織的成長空間、參與治理的能力、資源汲取及公共性的生成等都會受到包括門檻準入、過程控制及部門協同等在內的多方面政策變量的影響（李友梅等，2012；黃曉春，2015）。圍繞著社會組織的發展與管理，我國社會組織政策經歷從嚴格控制到不斷釋放發展空間及選擇性支持的漸變過程。社會組織政策的構建與演變深刻地嵌入到了中國經濟社會轉型發展的歷史過程。因此，要理解我國社會組織發展的歷史路徑及復雜特征，理解社會組織在經濟社會轉型與治理中的意義與功能，就必須從歷史制度演化的視角出發，深入梳理和分析社會組織政策的變遷及其制度邏輯，由此為新時期社會組織政策的合理構建提供戰略性啟示。

一、社會組織政策的歷史變遷：從全面控制到選擇性放開

新中國成立以來，我國社會組織發展經歷了一個漫長曲折的過程。從中華人民共和國成立初期的清理整頓，到1969-1978年的混亂無序，再到改革開放后的整頓、發展，都始終與黨和政府關于是否支持社會組織的發展、如何發展社會組織等相關政策緊密相連。經過六十多年的發展變化，我國已經形成了比較成形的社會組織政策體系，其中包括對社會組織登記注冊與管理的規章條例、支持社會組織發展的財政與稅收政策、加強社會組織過程管理與內部治理結構優化的規制政策等（王名，2008）。我國社會組織政策的建構及其變遷都是在特定階段經濟社會背景下，為實現社會秩序達成、加強社會管理等而展開的政策實踐過程。

中華人民共和國成立伊始，為了對舊社會留存下來的各種社會團體進行清理整頓，確立新的社會組織秩序，1950年，政務院在《共同綱領》的指導下頒布了新中國第一部關于社會團體的法規《社會團體登記暫行辦法》。1951年3月，內務部又制定了《社會團體登記暫行辦法實施細則》。從這時開始，逐步確立了社會組織（社會團體）“分級登記”的管理體制與原則，登記管理機關集社會組織審批權和管理權于一體。據此，內務部和地方政府對人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團體、宗教團體進行了依法登記，確立了其法律地位。

中華人民共和國成立初期出臺的社會組織相關政策主要基于兩個重要的政治動機：一方面出于鞏固新政權的動機。新中國成立初期，百廢待興，當時國內有兩種極其不安全的因素嚴重地威脅著新中國的成長，一是國民黨反動勢力撤離大陸時潛伏下來的敵特分子，他們以各種喬裝的身份結幫結社，伺機從事各種破壞與顛覆活動；二是長期存在于舊中國的不少帶有封建主義色彩的各類團體，它們之中有許多人并不滿意共產黨的領導甚至敵視共產黨的統治而采取敵對或抵抗的行動，從而對新中國的社會與政治秩序帶來嚴重的沖擊。因此，當時頒布的有關社會組織的政策與其說是鼓勵公民結社，不如說是政府通過政策制定與實施的形式來剔除那些威脅政權與社會的危險因素。1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》明確規定了社會團體的類別、登記的范圍以及籌備登記、成立登記的程序、原則、登記事項和處罰等內容。該法規將社會團體分為人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團體、宗教團體和其他符合人民政府法律組成的團體，并規定全國性的社會團體向內務部申請登記，地方性社會團體向當地政府申請登記，從此確立了社會團體的分級登記原則，并形成了社會團體分級登記管理體制。別外，在規范登記的同時，為實現鞏固新政權，國家重點對一大批舊社會組織進行清理取締。比如舊有的互益組織、慈善機構、宗教組織、帶有政治色彩的反動組織等相繼快速被改造、整頓、鎮壓或取締（姚華平，2010）。另一方面是出于建立統一戰線的目的。革命戰爭年代，黨曾經組織或依靠各類進步的青年團體、婦女團體、工人團體等一起發動廣大人民群眾投入民族解放事業和人民民主革命，并取得了輝煌的成就。因此，1949年中華人民共和國成立之后，全國青年聯合會、婦女聯合會等相繼成立。這些機構總部大多設于北京和上海，并于各省市設立分部，形成一個全國性的網絡。這些團體首先被相關的法律或政策承認其合法性，并且被明確歸為“人民群眾團體”，成為執政黨聯系群眾的紐帶，政權穩固的社會基礎。

“文革”期間，民主與法制建設遭到嚴重破壞，國內社會組織的發展基本陷入癱瘓和停滯狀態。特別是1969年1月，由于主管社會團體工作的國家內務部被撤銷，其原有的大部分工作職能分別轉移給財政部、公安部、衛生部、國家計委等部委，導致到1978年前我國社團管理工作的多頭、混亂和失序狀態（游祥斌等，2013），并為改革開放之后國家實施社會組織清理整頓政策埋下了伏筆。

改革開放后，由計劃經濟向市場經濟轉變以及相應的政府機構改革為民間組織發展帶來重要契機。1978年十一屆三中全會以后，大量的社團開始恢復工作，新的社團也不斷成立。1978年10月，中國共產主義青年團第一次全國代表大會在北京召開；1981年中國少年兒童基金會成立；1989年中國扶貧基金會成立。這期間還出臺了《社會團體登記條例》、《基金管理辦法》、《外國商會管理暫行規定》。這三部法規的施行，是我國社會組織發展全面恢復的標志。

20世紀80年代末之前，國家對社會組織的政策總體上仍呈現從管理失序到嚴格管控的特征。這一階段，國家仍然沒有建立統一的社會組織登記管理機關，多頭管理造成了改革開放初期社會組織的快速、無序發展。1978-1988年是中國社團史上管理松散的十年，其中出現了大量的非法社團。在此背景下，國家提出了規范和控制社會組織無序發展的問題。1984年11月，黨中央和國務院聯合下發了嚴格控制全國性社會組織成立的通知，在一定程度上使得全國性社會組織泛濫的情況有所好轉。1988年7月的政府機構改革中，國家在民政部設立了專門的社團管理司，由其專門負責社會團體的統一登記管理工作。1988年9月，國務院第21次常務會議通過了我國第一部關于基金會的行政法規《基金會管理辦法》；1989年，國務院又正式頒布了《社會團體登記管理條例》。這兩部管理法規基本上確立了國家對社會組織的管理政策框架與體制。其中，《社會團體登記管理條例》明確規定了“雙重負責，分級管理”的管理體制，民政部門被確定為社會組織的唯一登記管理機關，相關政府部門作為社會組織的業務主管部門（姚華平，2010）。1990年6月，國務院轉發了民政部關于整頓和清理社會團體請示的通知（國辦發〔1990〕32號）。國家試圖通過對社會組織的清理整頓，以進一步強化統一登記注冊管理，理順社會組織的管理體制。

90年代以后，社會組織政策呈現出“先揚后抑”的變化。1995年在北京召開的第四屆世界婦女大會通過了《北京宣言》和《行動綱領》，在婦女與貧困、教育、就業、參政、健康等12個領域向世界各國政府提出了具體指標和要求。1997年黨的十五大召開，提出“根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高為人民服務水平；把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門，培育和發展社會中介組織。”這兩個因素在一定程度上為社會組織的發展提供了較好的機遇。1998年，國務院頒布了新修訂的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，進一步完善了社會組織的管理制度，正式形成了所謂的“雙重管理”的體制框架（王義，2012）。但20世紀末，國家社會組織相關政策很快又趨于收緊。加強了對社會團體的管理，從嚴從快地查處未經核準登記，擅自以社會團體或社會團體分支組織名義在社會上進行活動的非法社團組織，對1996年底以前成立的社會團體進行了換證登記。總體上，在這個時期，國家對社會組織的管理開始進入以法律化管理的階段，政府采用不同的法律法規以及管理機構的設置來推動內地各類型民間組織的正規化和合法化。特別是1998年國家修訂了1989年頒布的《社會團體登記管理條例》中不適應市場經濟發展的部分，進一步完善了社會組織的登記條件、登記程序和監管處罰措施。

21世紀以來，我國社會組織政策進入到了穩步發展階段。2002年黨的十六屆六中全會提出“健全社會組織，增強服務社會功能。堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。發展和規范律師、公證、會計、資產評估等機構，鼓勵社會力量在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位。發揮行業協會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經濟社會發展服務。發展和規范各類基金會，促進公益事業發展。引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。”2004年國務院在1988年頒布的《基金會管理辦法》的基礎上制定了《基金會管理條例》，由此形成了以《社會團體登記管理暫行條例》（1998）、《民辦非企業單位登記管理條例》（1998）、《基金會管理條例》（2004）為主的社會組織政策體系。黨的十八屆三中全會之后，隨著社會治理戰略的提出，政策層面，國家對社會組織的發展進一步提出了一些新的觀點。比如，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要激發社會組織活力，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，并實行直接申請登記制。對于在華境外非政府組織，《決定》則提出要引導其依法開展相關活動①2016年4月28日，十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過了《中國人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》。。

總體上，中國社會組織政策變遷的軌跡可概括為：從嚴格控制到適度培育再到選擇性適度培育加規制。這與我國的政治經濟形勢及社會結構變化相互呼應。

二、社會組織政策變遷的歷史制度邏輯

理解我國社會組織政策的變遷，需要對三重歷史制度邏輯進行充分的關注和分析：其一，黨和政府對社會治理、社會組織的認知會決定社會組織政策構建及路徑選擇；其二，社會組織政策總是在回應特定階段國家治理中的迫切或重大問題，社會組織政策的變遷始終與社會環境提出的要求相關；其三，社會組織政策變遷內含了國家自上而下改革過程與社會自組織、自我服務這一自下而上過程的互動。

第一，黨和政府認知與制度變遷。社會學制度學派認為，制度變遷會受到制度建構主體認知觀念、意識形態的影響。特定的認知觀念、認知結構會影響制度變遷路徑的選擇。歷史地看，在中國特定的社會與制度情境下，社會組織政策演變的每一階段都隱含著黨和政府對于社會治理、社會組織、社會秩序等一系列重大問題的認知、觀念和思考。這種認知又進一步對社會組織政策建構與變遷產生影響。

我們可以重點從改革開放以來，黨和政府的一些重要文件、會議精神，以及主要領導人的講話表述中，看出認知觀念對于我國社會組織政策變遷的重要影響。比如，1978年到80年代中后期，受到十一屆三中全會以來思想解放潮流的影響，我國社會組織面臨著一段短暫卻相對比較寬松的社會環境，這與當時黨和國家對于社會組織、公民結社等持比較積極的態度有緊密的聯系。1978年3月，全國科學大會上，鄧小平明確提出了“科學技術是生產力”等重要觀點，這為當時全國性的社團，如科協和學會的恢復起到了重要推動作用。1982年12月召開的第五屆全國人大第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，再次明確了公民結社權，使得結社權獲得了憲法性權利的地位，對中國社團的發展具有里程碑意義。1986年4月，第六屆全國人大第四次會議通過了《中華人民共和國民法通則》，將社會團體法人規定為四大法人之一，明確了社會團體法人的民事主體資格，為規范和調整社會團體參與民事活動及民事關系提供了重要的法律依據（蓋威，2010）。在談到黨和政府與群眾團體關系的問題時，鄧小平就曾指出，“黨對群眾團體，應加強其政治領導，不應在組織上去包辦。群眾團體的工作，應由群眾團體自己去討論和執行。黨和政府要減少對群眾團體的經濟干預，黨對群眾團體的政治領導也不能直接下政治命令，而是經過黨團去實現。”這說明，當時黨和國家領導人已經認識到應該采取正確、合理的方式，給予社會組織一定的自主運作的空間。1987年黨的十三大明確提出要實行黨政分開，理順黨、政府和社會組織之間的關系，充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用。從中可以看到，黨和政府在認知觀念上進一步理清了社會組織的功能及意義（姚華平，2010）。正是在這樣的背景下，改革開放初期，我國社會組織獲得了較快的恢復與發展，各種社會團體如雨后春筍般涌現，這一時期的社會組織政策處于相對開放和寬松階段。

但是，1989年之后到21世紀初，我國的社會組織政策開始進入到正式化、規范化時期，通過對社會團體、基金會、民辦非企業單位等社會組織的專門條例的制定和修訂，形成了社會組織管理的政策框架及社會組織的雙重管理體制。總體上，這一時期的社會組織政策相對有所收緊，以控制、規范為主。之所以出現這一政策狀態，在較大程度上與當時黨和政府對于社會組織、社會秩序的認識趨向反復及相對謹慎有重要的聯系。受到多項政治事件的影響，黨和政府再次意識到，需要對社會組織給予清理整頓和規范。

21世紀以來，隨著中國經濟市場化改革進程的推進、融入全球化程度的加深以及社會結構的快速轉型，黨和國家對于社會組織的政策認知也逐漸發生了適應性的更新。2001 年以后，黨和國家根據形勢的發展變化，一方面著力加強對民間組織的管理，另一方面積極鼓勵民間組織發展，為民間組織的發展出臺了一系列決定與政策。從黨的十六大以來的歷次會議表述中，我們能夠發現，這一時期黨和政府對社會組織的認知漸趨理性化。比如，2003年10月中共十六屆三中全會提出，為完善社會主義市場經濟體制，要求按照市場化原則，規范和發展各類行業協會、商會等自律性組織。2004年9月中共十六屆四中全會提出：健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，健全基層社會管理體制，要發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力。2006年10月，中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，確定了“健全社會組織，增強服務社會功能”的決定，并具體論述了黨的政策構想，再次強調了“堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。”黨的十七大報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》中開始用“社會組織”替代傳統的“民間組織”的提法，并提出“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”（孫蘭英等，2013；王義，2012；張杰，2014）。2012年11月，黨的十八大提出，在改善民生和創新社會管理中加強社會建設，必須加快推進社會體制改革，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。2013年11月，黨的十八屆三中全會更是創造性地提出了“創新社會治理”的戰略概念，并且明確提出，“激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發展志愿服務組織。限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動。”

正是在這些重大認知理念及制度環境轉變的情境下，社會組織政策逐步轉向更加鼓勵、支持社會組織發展和積極參與社會治理。作為這一轉變的重要表征，近年來，各地對于社會組織雙重管理體制的突破創新逐漸成為了人們普遍接受的共識。例如，根據黨的十八大精神，十二屆全國人大一次會議審議通過新一輪《國務院機構改革和職能轉變方案》，對社會組織管理制度做出重大改革，允許部分社會組織直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。

第二，問題挑戰與制度性回應。我國社會組織政策的曲折變遷本質上體現了對不同階段經濟社會發展、社會治理中重大問題或挑戰的制度性回應。早在80年代，為適應市場化改革的需要以及思想解放的潮流，我國社會組織獲得了蓬勃發展。在當時的歷史條件下，黨和國家對于民間組織自身價值與活動的認識還缺乏系統性（孫蘭英等，2013），因此，當時并沒有形成比較成型和制度化的社會組織政策體系，相關的管理機構、管理規則和程序等相對不明晰，社會組織的發展處于相對松散自由的階段。社會組織的發展缺乏良好的管理，導致了社會組織過度泛濫，這就為后來黨和政府對于社會組織的多次清理、整頓、控制等提供了導引。一旦社會生活領域中發生了重大的偶然性事件，受到黨和政府對當時社會矛盾及重大問題認識的影響，社會組織政策進入“冷控”期就成為了一種必然的選擇。80年代末至21世紀初，政府對社會組織的清理整頓和管控正反映了這一點。由于管控社會組織的無序發展以及由此帶來的安全隱患遠比積極扶持更顯重要，所以解決穩定的問題就成為了這一階段社會組織政策建構的關鍵影響因素。

然而，經濟體制改革始終需要有社會體制作為重要支撐。21世紀以來，我國的經濟市場化程度已經極大地提升，加入WTO更是開啟了我國高度參與全球化發展的進程。受到市場化、全球化、城市化、工業化、信息化等進程的影響，我國社會生活領域也發生了巨大轉型，比如，社會結構的快速分化帶來了人們對于社會公共服務需求的多樣化；大規模的社會流動帶來了人們生活方式、觀念，尤其是對自身權利、利益訴求等的差異化、多樣化變化；社會人際間關系建構的核心機制開始從財富分配轉向風險分配（李友梅，2008）。在這樣的背景下，我國社會領域的核心問題就轉變成了新秩序重構的問題。而面對一個已經發生了重大轉變的社會生活，國家傳統科層體制下的社會管理已經變得不足以有效應對。即便政府會在體制內引入諸如項目化與技術化的治理手段，政府一元主導的社會管理成本也已經居高不下（李友梅，2012；渠敬東等，2009）。由此，社會治理作為一個全新的問題被提出來，社會組織成為了一個重要的載體或選擇。我們發現：2000年以來，隨著完善社會主義市場經濟體制的戰略提出，為應對全球化以及政府改革的需要，在市場領域，以行業協會和商會為代表，國家開始重點發展這一類不涉及政治穩定的社會組織。2008年汶川地震開啟了我國的公益元年，社會組織的積極作用得到進一步認識，國家開始有意識地在公共服務領域引入社會組織、支持社會組織的發展。特別是十八屆三中全會關于創新社會治理的提出，社會組織政策開始向更加鼓勵有序發展、釋放發展空間的方向轉變。

第三，雙向互動與政策創新。我國社會組織政策的構建及變遷，不完全是國家單方面自上而下改革的結果，而是國家與社會、中央與地方上下互動的產物。即一方面國家經濟體制改革與政府改革自上而下地帶動了社會組織及其政策的發展；另一方面草根社會組織的實踐以及地方的政策探索，反過來推動甚至“倒逼”國家層面社會組織政策的變革。

以我國行業協會的政策改革為例，80年代以來，伴隨著改革開放過程中經濟產業治理以及進出口貿易的需要，在國家提出轉變政府職能的背景下，一大批從體制內分離出來但仍具有官方背景的行業協會得以自上而下地創建。但是這些擁有體制內身份的行業協會始終面臨著政社不分、功能定位不清晰、職能發揮不充分等問題。與之相對應的是，在浙江等民營經濟相對發達的地方，企業基于自身發展以及產業治理協調的需要，自下而上地形成了一些面向市場的內生型行業協會。這些行業協會在產業的治理與協調中起到了重要的作用。比如，1991年浙江溫州鹿城區煙具行業協會對管理混亂、無序競爭行業的整治起到了重要作用；2002-2003年，溫州煙具行業協會牽頭應對歐盟CR法案和反傾銷訴訟獲得成功。2008年金融危機之后，上海的行業協會在應對危機中也起到了重要的行業整合協調的作用。這些地方性、民間性行業協會的積極行動與良好功能發揮，使得國家高度重視行業協會的作用，促成了國家多次出臺關于行業協會發展的政策法規，為行業協會的發展指明了方向。1994年，中共中央《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調，要在培育和發展市場經濟體系的過程中，充分發揮行業協會、商會等組織的作用，推動行業協會的發展。1995年，昆明溫州商會作為全國第一家異地商會的成立，徹底改變了地方政府對待異地商會的排斥態度。1997年，國家經貿委《關于選擇若干城市進行行業協會試點的方案》中確定上海、廣州、廈門、溫州四城市作為行業協會改革的試點城市，開啟了我國行業協會新一輪改革的序幕。1999年4月15日，全國第一個關于行業協會的地方性法規《溫州市行業協會管理辦法》正式出臺，引發了全國各地制定行業協會法規的風潮。2006年3月1日，《廣東省行業協會條例》對改革社會組織的雙重管理體制起到了風向標的作用。2007年5月13日，國務院辦公廳發布了《關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，對全國行業協會的健康發展提出了明確要求（吳玉章，2010）。這些政策文件的出臺，從一個側面體現了行業協會政策變遷中自下而上力量的重要作用。

三、新時期社會組織政策的創新方向

未來一段時期，我國社會組織建設將面臨一個全新的經濟社會環境。傳統以管控為主要傾向的社會組織政策亟須進一步調整和完善，以使得社會組織的發展既有活力，又有秩序；既能夠發揮提供社會服務、滿足社會訴求功能的作用，又能夠始終在中國特色社會主義的體制框架下進行良性有序運作。我們認為，新時期加強社會組織建設應重點在如下方面進行相應的政策創新。

1.應加快全國統一的社會組織立法相關工作及研究，為社會組織的良性發展提供整體性的政策法律框架，使得社會組織行為運作有清晰的政策邊界、政策導向。當前，社會組織的發展亟須有一部高層次的法律法規。我國現行的社會組織政策法規層級相對較低和分散，政策文件主要停留在行政法規層面，在內容上也存在著較多的空白。這就導致各地在推進社會組織建設與發展過程中，缺乏明確的法律依據。為此，可嘗試通過全國人大制定頒布全國統一的“社會組織法”，為全國社會組織的發展提供法律基礎。“社會組織法”應對社會組織的法律性質、組織治理結構、與政府及市場的關系、運作的資金管理、發展的重點領域、應承擔的民事法律權利義務、政府的監督管理范圍和權限等多方面內容進行明確的規定。在“社會組織法”的基礎上，還應出臺一系列專門性的行政法規、條例，以形成一個整體性的、有針對性的社會組織政策體系。比如，可在行政法規層面陸續出臺一批依據科學分類形成的體現分類監管和專業性的專項法規（陳金羅等，2010:58），其中可包括進一步修訂完善社會組織的登記管理條例，特別是針對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，應該制定相應的專項管理條例，改變以往簡單按照登記注冊分類原則進行管理的政策模式。

2.在全國層面調整社會組織發展監管的治理結構。我國目前承擔社會組織監管的主要職能部門是民政部社會組織管理局。這一監管結構突出了對社會組織事前登記注冊類的管理，從準入門檻上加強對社會組織的管理，而對事中事后的管理則很難有效跟進。相對而言，社會組織的發展不簡單的是民政領域的事務，它涉及到法律、財政稅收、人力資源、勞動就業、工商管理等一系列多維領域。因此，在新一輪的社會組織建設與管理過程中，應加快對全國及各級地方層面社會組織行政管理部門結構的完善與調整。可借鑒成立銀監會、保監會、證監會等全國性監管機構的成功經驗，在全國設立社會組織監管委員會（陳金羅等，2010：59）；也可以在設立全國性的社會組織管理機構的同時，借鑒國外經驗，成立全國性的社會組織行業協會或聯合會等組織，實現社會組織全國層面的自我管理、自我服務、自我監督、行業自律。

3.重新厘清政府與社會組織的關系，重點厘清政府對社會組織的管理職能。長期以來，社會組織對政府部門有非常強的行政性與資源性依賴，政府對社會組織有過度干預的傾向，一定程度上導致社會組織活力不足、效率低下等問題。新時期加強社會組織建設，應在政策層面重新厘定政府與社會組織的關系，有重點地剝離和優化政府部門對社會組織的管理職能，把社會組織發育的空間在法治框架下還給市場和社會。比如，首先，在政策層面形成政府職能轉移的長效機制。中央政府可結合行政管理體制、事業單位和審批制度改革，進一步梳理和分解政府部門職能，理清可由社會組織、專業服務組織等中介機構承擔的事務性工作和公共服務職能。其次，建設科學、完善的公共服務市場體系。當前，各地區購買社會中介機構的服務資金逐步擴大，客觀上已經形成了具有一定規模的公共服務市場。但該市場中普遍存在公共服務定價隨意、項目政出多門缺乏整合、需求與供給信息不匹配、服務方競爭不充分等現象。因此，未來中央政府應著力推進公共服務市場體系的規范化建設。比如，改變當前各級政府單純運用業務資金來購買服務的做法，依法設置代表公共利益和公共意見的社會發展基金，并鼓勵各級政府運用共治機制使用基金來購買社會中介機構的服務，使社會中介機構發展與社區發展、公共福利方面建立起更為緊密的關聯。

4.通過政策設計優化社會組織的運作機制。長期以來，我國社會組織的運作由于受到分割的資源供給體系、條塊關系等政策因素的影響，表現為活動范圍小、活動領域單一或過度多樣化（非專業）等特點，極大地限制了社會組織扎根基層、服務社會的能力與效力。加強新時期社會組織建設，應重點通過政策設計優化社會組織的實際運作機制。比如，一方面探索實施社會組織在相鄰區域跨區域活動的政策，增強社會組織服務的輻射范圍，讓社會組織的發育與成長超越屬地化、部門化困境。另一方面嘗試將社會組織的運作納入基層社區共治過程。另外，還可以適度放開社會組織的功能運作領域，尤其是可以嘗試將社會組織適度引入部分社會管理、合法權益維護等領域。適度放開部分社會組織的功能領域，將一些運作良好、與政府有較好協同關系的社會組織引入到基層社會管理等領域，可以很好地發揮社會組織的社會關系協調的能力，也能夠最大限度降低政府直接面對沖突糾紛的社會與政治壓力，重塑政府公信力。

5.建立和完善社會組織風險防控政策。新時期加強社會組織建設須加強構建和完善社會組織風險防控政策。比如，第一，根據公益性、負外部性維度合理識別和區分應當重點扶持和發展的社會組織，以及應當重點監控和限制的社會組織，實施分類監管政策。對于具有高公益性、低負外部性的社會組織，應重點給予扶持和鼓勵；對于具有高外部性、低公益性的組織應重點進行限制。第二，重點加強對有國際背景的境外社會組織的監管和風險防控。一些國際性的境外社會組織可能打著扶貧、環保、慈善等公益性的幌子，實際有較隱晦的政治目的，其行動比較隱蔽，難以被相關部門察覺。對此，應積極制定相應政策預案，防范這類社會組織對我國進行滲透帶來的風險。第三，重點加強對網絡虛擬社會組織、實體社會組織網上違法違規行為的監控。第四，優化和改進社會組織風險評估機制。可將社會組織的同行組織、客戶受眾、“相鄰”組織（比如與某社會組織處于同一辦公樓、同一社區的其他組織機構）、新聞媒體等納入到社會組織風險評估與防范體系，發揮多元主體、多元渠道的積極作用。第五，重點加強對社會組織負責人，尤其是樞紐型社會組織負責人的管理、培訓與教育，引導他們形成正確的價值觀，提升道德自律感、遵紀守法意識及合作能力。第六，將社會組織的培育和發展納入到區域化黨建的范疇，引導社會組織堅持正確的政治方向，確保政治安全。

6.社會組織政策創新應注重全國一體性與地方特殊性的有效結合。新時期加強社會組織建設應在追求全國政策標準一致性的基礎上，充分承認和尊重各地由于歷史文化傳統、經濟社會發展現實等方面的差異，在政策上給予各地一定的自由立法權和裁量權，為社會組織的發展提供彈性、靈活的政策環境。比如，關于通過加大政府購買服務支持社會組織發展的政策應有差別性。對于那些社會組織不夠發達的地方，政策可更多鼓勵民間性社會組織與工青婦等樞紐型社會組織合作，提供社會服務，并達到培育民間社會組織的目的；對于那些經濟較發達、自有資金較充裕地方，可以嘗試推進成立社會組織發展基金，通過資金渠道的多元化，降低社會組織對于政府財政資源的過度依賴，增強社會組織的自組織活力等。

總之，通過上述分析，我們認為，無論是既有的社會組織政策，還是新時期社會組織政策體系的構建，本質上都要積極回應我國經濟社會發展以及社會治理提出的現實問題。受到變化了的環境因素影響，社會組織政策體系應做積極的適應性調整。同時，任何社會組織政策在一定程度上都會有其合理性和局限性。因此，社會組織政策體系的構建既要尊重歷史演化的邏輯，還要回應重大的現實問題，更要著眼于長遠的社會治理目標。