加強反腐倡廉法規制度建設的辯證視野

王 芳 邢 亮 劉乾承

（煙臺職業學院，山東 煙臺 264025）

（魯東大學，山東 煙臺 264025）

（國網山東省電力公司，山東 濟南 250001）

加強反腐倡廉法規制度建設的辯證視野

王 芳 邢 亮 劉乾承

（煙臺職業學院，山東 煙臺 264025）

（魯東大學，山東 煙臺 264025）

（國網山東省電力公司，山東 濟南 250001）

反腐倡廉法規制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。我國反腐倡廉法規制度建設存在著權威性需要進一步樹立、系統性需要進一步完善、執行力需要進一步加大、監督功能還需要進一步發揮、懲戒作用還需要進一步強化等問題。加強反腐倡廉法規制度建設要有辯證視野：構建科學系統的反腐倡廉法規制度，做到嚴肅黨紀與厲行國法的辯證統一。構建民主集中的選人用人法規制度，做到黨管干部與群眾認可的辯證統一。構建嚴密嚴肅的依法行政法規制度，做到有法可依與違法必究的辯證統一。構建嚴實周延的有效監督法規制度，做到黨內監督與黨外監督的辯證統一。構建生動有力的懲治預防法規制度，做到教育預防與懲罰問責的辯證統一。

反腐倡廉；法規制度；辯證視野

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央堅持黨要管黨、從嚴治黨，雷霆萬鈞的高壓反腐發揮了不敢腐的震懾作用，顯現了不能腐、不想腐的正面效應，形成了反腐敗斗爭的壓倒性態勢。習近平總書記強調，“法規制度帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。”[1]反腐倡廉永遠在路上，高壓反腐為治本贏得了時間，今后反腐倡廉建設應著眼并著力于法規制度建設這個根本。辯證認識我國反腐倡廉法規制度建設存在的突出問題，全面系統地制定完善反腐倡廉法規制度，才能形成不敢腐、不能腐、不想腐辯證統一的長效機制。

一、辯證認識反腐倡廉法規制度建設存在的問題

改革開放以來，黨和國家全面審視世界各國反腐倡廉法規制度建設的做法及教訓，深刻總結我國探索反腐倡廉法規制度建設的經驗與不足，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執政確定為黨治國理政的基本方式，社會主義法治建設和反腐倡廉法規制度建設已經步入正軌。同時，與黨和國家事業發展的要求相比，同人民群眾的期望相比，與社會轉型和深化改革的時代需求相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化的目標要求相比，辯證地審視我國反腐倡廉法規制度建設，在權威性、系統化、執行力、監督實效和威懾作用等方面還存在一些不適應的問題。

1.反腐倡廉法規制度的權威性需要進一步樹立。當前，一些領導干部中權大于法的人治觀念和做法仍然存在，如本應按法規制度正常去辦的事情，有的領導干部卻熱衷于下批示、打電話、遞條子，搞以言代法、以權壓法、以權枉法，個人意志凌駕于法規制度之上﹔本應按民主集中制原則決策的事情，有的領導干部卻崇尚個人專斷、長官意志、行政命令，否定法治原則、法治方式、法律程序，個人意志凌駕于組織之上；本應按制度職責必須為群眾服務的事情，有的領導干部卻是門好進、臉好看、事不辦，懶政、怠政、不作為，個人喜好凌駕于群眾利益之上。法規制度的權威性受到挑戰，導致部分領導干部無法無天、濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等。這些問題的產生,深層次的原因是個別領導干部在思想上有著權大于法的觀念,還存在權大于法的人治土壤；在程序上制約權大于法的行為產生的法規制度不健全。習近平總書記強調“黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行憲法法律，做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”[2]“每個黨政組織、每個領導干部必須服從和遵守憲法法律,不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌。”[3]反腐倡廉法規制度之所以具有根本性、全局性、穩定性和長期性，首先在于它的權威性，在于法律面前人人平等，在于有法必依、執法必嚴、違法必究。反腐倡廉法規制度的權威性是由其本質屬性決定的，任何以言代法、以權壓法、以權枉法的做法，都是嚴重違背法治原則、損害法治權威的。

2.反腐倡廉法規制度的系統性需要進一步完善。主要表現在：總體規劃不夠，至今沒有出臺《國家反腐敗法》，以至于有關反腐倡廉法規制度散見于各種具體的法律法規和黨內法規章程中，盡管這些散見的反腐倡廉法規制度不少，但存在著系統性不足、銜接性較差、操作性不強等問題。有的規定得過于原則，導致執行彈性空間過大；有的已經不適應時代需要，導致雖然有卻形同于無；有的只有禁止性條款，沒有具體處理措施與標準。銜接不夠緊密，還存在著“少數下位階法與上位階法、具體法規制度與黨章或憲法的要求相沖突、相抵觸。同時，在國家法律和黨內法規制度間，也在不同程度上存在不協調、不配套之處。”[4]習近平總書記在中共中央政治局第二十四次集體學習時強調，“反腐倡廉法規制度建設系統性強，要堅持問題導向、突出重點，充分體現科學性、針對性、可操作性。要堅持宏觀思考、總體規劃，既要注意體現黨章的基本原則和精神，符合國家法律法規，也要同其他方面法規制度相銜接，提升法規制度整體效應。”[5]這既指出了過去和當下反腐倡廉法規制度建設存在的問題，又為今后加強反腐倡廉法規制度建設指明了方向。

3.反腐倡廉法規制度的執行力需要進一步加大。法規制度的生命力在于執行。當前我國反腐倡廉法規制度建設既有不健全、不完善的問題，更有執行不得力、不到位的問題。有的因為反腐倡廉法規制度建設缺乏配套，導致只能停留在宣傳層面上，真正貫徹執行時卻無從下手。有的因為反腐倡廉法規制度缺乏針對性和可操作性，隨意性和彈性度較大，導致實踐中無法執行。有的因為反腐倡廉法規制度的執行缺乏監督檢查和懲罰機制，導致權責脫節、選擇性執法等現象仍然存在。有的因為部分執法人員依法行政的觀念淡薄，加上部分社會成員依法維權的意識不強，導致有法不依、執法不嚴、違法不究現象仍然比較嚴重。加強反腐倡廉法規制度建設，強化執行力是關鍵一環，必須在強化法規制度意識、加大執行力度、加強監督檢查、健全問責機制等方面多措并舉，形成執行合力。

4.反腐倡廉法規制度的監督功能還需要進一步發揮。從反腐倡廉法規制度層面來看，我國對權力運行的監督有諸多設計思路。主要包括黨內監督和監察監督、審計監督、人大監督、政協監督、群眾監督、媒體監督等。隨著現代信息技術的飛速發展和大數據技術的廣泛運用，網絡監督也已成為對公共權力運行進行有效監督的重要渠道。但從實踐效果來看，對公共權力的監督存在著上級監督太遠、同級監督太難、下級監督太險等困局。沒有監督的權力必然導致權力的絕對化，絕對化的權力必然導致權力的異化，異化的權力必然導致對權力公共屬性的扭曲，從而導致“絕對的權力導致絕對的腐敗”的魔咒成為現實。制度的監督和監督的制度都是反腐倡廉法規制度建設不可或缺的重要方面。

5.反腐倡廉法規制度的懲戒作用還需要進一步強化。黨的十八大以來，我們黨堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭取得了壓倒性態勢，高壓反腐、不敢腐敗的局面初步形成。但是反腐敗斗爭永遠在路上，充分發揮反腐倡廉法規制度的根本性、全局性、穩定性和長期性作用，堅持讓鐵規發力、讓禁令生威還任重而道遠。中央“八項規定”出臺至今，仍有部分腐敗分子心存僥幸，不收斂不收手，頂風而上違紀違法，表明反腐倡廉法規制度在他們心中仍不是高懸的達摩克利斯之劍。反腐倡廉還沒有完全做到全覆蓋、無死角，大“老虎”間或出現，群眾反映強烈的小“蒼蠅”時常出沒，表明法規制度作為反腐倡廉的“殺威棒”作用還沒有徹底發揮。在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，中央紀委、各級巡視組的堅強有力與個別下級、地方執紀執法職能部門軟弱無力的現象同時并存，表明反腐倡廉法規制度的籠子還沒有真正扎細扎密扎牢。反腐倡廉法規制度還沒有在體制層面形成全方位、立體化、高效率的懲戒腐敗的長效機制。

二、辯證視野下反腐倡廉法規制度建設的路徑選擇

反腐倡廉法規制度體系內涵豐富，外延廣大，涵蓋了國家制定出臺的關于反腐倡廉建設的法律法規和政策規定，也包括中央和各級地方黨組織關于黨風廉政建設的紀律與規定。習近平總書記強調要“把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規制度、完善已有的法規制度、廢止不適應的法規制度，努力形成系統完備的反腐倡廉法規制度體系。”[6]加強反腐倡廉法規制度建設要有辯證視野，即用全面的、聯系的、發展的觀點來思考和處理問題，制定和完善周延、有效的反腐倡廉法規制度體系。

1.構建科學系統的反腐倡廉法規制度，做到嚴肅黨紀與厲行國法的辯證統一。黨紀國法雙軌并行是我國反腐倡廉的工作特色，黨規黨紀與國家法律法規都是反腐倡廉法規制度體系的重要組成部分，它們是辯證統一的關系，既相輔相成，又界線分明：在目標、內容、方式、適用等方面分別具有一致性、統一性、依存性和互動性，違反黨紀國法分別依紀、依法處理，同時構成違紀違法的依法給予雙重處理，不能以紀代法或以法代紀。加強反腐倡廉法規制度建設必須堅持科學系統的原則，既要重視黨內法規制度建設，又要重視與國家法律法規的協調配套，做到嚴肅黨紀與厲行國法的辯證統一。反腐倡廉黨內法規制度主要有黨章、準則、條例、規定、辦法、細則等，包括省級以上、省級以下黨組織就其職權范圍內有關事項制定的黨內法規和規范性文件。反腐倡廉國家法律法規主要有憲法、刑法、監察法、公務員法等，包括地方性的反腐倡廉立法。在反腐倡廉黨內法規制度建設方面，要按照2013年12月中共中央通過的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013－2017年工作規劃》的規劃與要求，制定、完善相關反腐倡廉黨內法規制度，加大執行力度，確保已經出臺的各項黨內法規制度落地生根，謀劃今后一個時期反腐倡廉黨內法規制度建設的規劃與計劃。在反腐倡廉國家法規制度建設方面，在制定、完善、清理相關反腐倡廉法規制度的基礎上，盡快出臺國家層面的“反腐敗法”，解決反腐倡廉法規制度建設當中存在的“死角”“盲區”和“缺失”“老化”“碎片化”等問題，做到反腐倡廉法規制度前瞻性、系統性、科學性和權威性的辯證統一。

2.構建民主集中的選人用人法規制度，做到黨管干部與群眾認可的辯證統一。腐敗是權力擁有者對人民利益的非法占有。加強反腐倡廉法規制度建設，就是把權力關進制度的籠子里。制定完善科學的選人用人制度，是加強反腐倡廉法規制度建設的重要組成部分。習近平總書記指出，“領導干部手中的權力都是黨和人民賦予的，領導干部使用權力，使用得對不對，使用得好不好，當然要接受黨和人民的監督。”[7]黨是領導中國特色社會主義建設事業的核心力量，堅持黨管干部原則是黨依法執政的重要體現，是實現黨的領導的組織保障。同時，黨的根本宗旨決定了黨員干部是人民群眾的公仆，人民群眾是黨員干部服務的對象，公仆服務的態度、質量和水平如何，人民群眾最有體會、最有發言權，群眾公認是選拔任用干部的重要原則。堅持黨管干部和群眾公認相結合的原則選拔任用干部，并體現在具體的選人用人制度中，才能真正落實權力是黨和人民賦予的理念。黨在長期的革命、建設與改革實踐中，不斷探索完善領導干部選拔任用制度，2002年修訂出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》，2014年根據新的形勢需要進行了修訂。這是黨政領導干部選拔任用工作必須遵循的基本規章，也是從源頭上開展反腐倡廉建設的有力武器。然而從實踐的效果看，還存在著集中意見較多、群眾參與不足的問題。今后應堅持民主與集中并重的原則，在堅持黨管干部的前提下，在制度上賦予人民群眾更多了解干部、評議干部的權利，在選人用人制度上實現黨管干部和群眾公認的辯證統一。

3.構建嚴密嚴肅的依法行政法規制度，做到有法可依與違法必究的辯證統一。依法行政本質上是通過一套系統、嚴密、科學的法規制度來規范權力的運行，使權力的運行肇始有依據、過程有監察、結果有考核，使權力的運行具有公開性、公正性和科學性，使權力的運行事前規范適用，事中制約亂用，事后懲戒濫用。依法行政是依法治國的必然要求，是政治文明的重要標志，是反腐倡廉的重要保障。總體上看，我國依法行政尚處于初始階段，還存在諸多問題。既存在行政法規制度不健全的問題，如至今沒有出臺《行政程序法》等，也存在行政執法監督不力的問題，“監督關口難前移，監督重點難突出，監督體制難解決，監督條例難落實”[8]，其后果是濫用權力導致腐敗，問責乏力縱容腐敗。加強反腐倡廉法規制度建設，在依法行政方面要做到有法可依、監督有力、違法必究的辯證統一。在健全完善行政法規制度方面，盡快出臺《行政組織法》《行政程序法》《政務公開法》等，做到行政組織和編制法制化、行政決策程序法制化、行政行為與信息的公開化。在強化行政執法監督和行政違法追究方面，要加強審計和監察工作，加大政務公開力度，重視群眾和輿論監督等，嚴格貫徹落實《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和相關法規制度，通過完善和落實行政法規制度，做到依法行政、有效監督和嚴格問責的辯證統一，防止權力濫用，遏制腐敗滋生。

4.構建嚴實周延的有效監督法規制度，做到黨內監督與黨外監督的辯證統一。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》規定，堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，這既是從嚴治黨的基本要求，也是反腐倡廉的必然要求。我們黨是執政黨，辦好中國的事情關鍵在黨，只有具備自我監督、自我凈化能力，才能確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。同時，政治學理論和社會具體實踐啟示人們，自我監督是必要但不充分的，在堅持完善自我監督的同時，加強外部監督，這是保證反腐倡廉建設卓有成效的重要機制。構建周延有效的監督法規制度，做到黨內監督與黨外監督的辯證統一，這是反腐倡廉法規制度建設的必然選擇。在黨內監督法規制度建設方面，業已出臺了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》等系列黨內監督相關法規制度，關鍵是要以踏石留印、抓鐵有痕的精神抓好貫徹落實。在黨外監督法規制度建設方面，一方面要健全群眾監督法規制度，通過法規制度的規范約束，創造條件讓人民群眾對權力運行能夠做到了解情況、參與過程、有效監督，在權力運行情況的公開、運行過程的審議、運行結果的問責三個環節上予以法律上的保障和制度上的規范。另一方面通過健全相關法規制度，整合監督力量，推進黨內監督與人大監督、政協監督、審計監督、媒體監督和群眾監督等的有機融合，推動重大事項決策、重要人事任免、大額資金使用、重大項目安排等的制度化、程序化。只有在法規制度上保證對權力的運行能夠做到黨內監督和黨外監督的辯證統一，才能真正把權力關進制度的籠子里，才能讓權力擁有者勤政廉政。

5.構建生動有力的懲治預防法規制度，做到教育預防與懲罰問責的辯證統一。我們黨反腐倡廉的戰略指導方針是：標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防。教育預防制度是反腐倡廉法規制度體系中成本最低、效益最高的制度，懲罰問責制度是反腐倡廉法規制度體系中威懾力強、效果最好的制度。構建生動有力懲防結合的反腐倡廉法規制度，必須做到教育預防與懲罰問責的辯證統一，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制。在完善教育法規制度方面，重點抓好制度制定前期的共識教育、制度發布時的集中教育、制度執行中的經常教育、制度不落實的警示教育。在完善預防法規制度方面，切實把信息公開、程序規范、結果公示、風險預警等反腐倡廉核心要素落實到權力結構和運行機制各個環節，形成系列有效的預防腐敗法規制度。在完善問責法規制度方面，堅持有責必問、問責必嚴的原則，把監督檢查、目標考核、責任追究結合起來，“問責的內容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。”[9]“嚴肅追究主體責任、監督責任、領導責任，讓法規制度的力量在反腐倡廉建設中得到充分釋放。”[10]在完善懲治法規制度方面，堅持零容忍、無指標、不封頂的原則，在懲治的對象上，堅持人人平等、沒有例外；在懲治的標準上，堅持標準一致、威懾力強；在懲治的機制上，堅持有腐必反、嚴懲不貸，形成系列完善、懲治有力、威懾有效的反腐倡廉法規制度。

[1][5][6][9][10]習近平.加強反腐倡廉法規制度建設,讓法規制度的力量充分釋放[N].人民日報，2015-06-28（1）.

[2]李 貞，雷龔鳴，夏子杰.習近平談依法治國[N].人民日報海外版，2016-08-17（12）.

[3]徐劍峰.樹立在法治之下干事創業意識[N].人民日報，2015-10-26（7）.

[4]王寅星.關于反腐倡廉法規制度體系的目標、架構和實現路徑探析[J].寧波經濟（三江論壇），2016（6）.

[7]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的講話（節選）.黨的群眾路線教育實踐活動學習文件選編[M].北京：黨建讀物出版社，2013:83，81.

[8]柳建輝.中央黨校教授講黨史：下[M].成都：四川人民出版社，2009:211.

D262.6

A

1674-1676（2017）05-0053-04

王 芳（1965- ），女，山東威海人，煙臺職業學院德育部教授，研究方向為馬克思主義理論。邢 亮（1965- ），男，山東威海人，魯東大學數學與統計科學學院黨總支書記，教授，研究方向為黨建與思想政治教育。劉乾承（1991- ），男，山東青島人，國網山東省電力公司檢修公司青島運維部助理工程師，研究方向為職工教育管理。

責任編輯：毋 斌