推進權力清單制度 加快法治政府建設

喬希玲 閆海玲

（中共山西省太原市委黨校，山西 太原 030012）（中共山西省直機關黨校，山西 太原 030021）

推進權力清單制度 加快法治政府建設

喬希玲 閆海玲

（中共山西省太原市委黨校，山西 太原 030012）（中共山西省直機關黨校，山西 太原 030021）

權力清單制度是轉變政府職能，簡政放權，規范權力運行，建設法治政府的一項重要舉措。深入推進權力清單制度，必須高度重視其在制度構建及運行過程中所存在的問題，進一步完善制度體系建設，從制度機制上約束和規范權力的行使，確保權力在法治軌道上規范運行。

權力清單；權力運行；監督制約

權力是國家政治生活的核心，其運行是否規范有效，是判斷一個國家政治文明和發展水平的重要標志。權力清單制度是依法規范權力運行，建設法治政府的一項重要舉措。孟德斯鳩在《論法的精神》中說“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方方才休止。”要防止和避免絕對權力的存在，防止權力的濫用，必須對權力的運行進行有效的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。十八大以來，新一屆黨中央對制約和監督權力高度重視，明確提出了一些新思路與新舉措。黨的十八大報告提出，要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。在此基礎上，十八屆三中全會《決定》再次強調，必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協調機制，提出要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。之后，十八屆四中全會，又從依法全面履行政府職能的角度，明確要求推行地方政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。尤其是2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，對推行權力清單制度進行頂層設計和整體規劃，進一步明確了推行權力清單制度的目標任務和實現路徑，這對地方政府部門加快推行權力清單制度具有重要意義。實踐證明，權力清單制度的推行，在深入推進地方政府部門依法行政，加強權力監督，規范權力運行，提升政府的治理水平方面發揮了重要作用。但也要看到，權力清單制度在推行過程中，在一些具體方面還存在一些不相適應、不夠完善的地方，對此必須足夠重視并加以解決，否則，權力清單制度的法治價值將會大打折扣。因此，深入推進權力清單制度，既要以轉變政府職能、簡政放權，提升治理能力為核心，又要以規范權力運行，建設法治政府為目標，認真對待其制度構建與運行實踐中所存在的問題，著力完善制度體系建設，切實從制度機制上約束和規范權力運行。

一、權力清單制度是法治政府建設的一項重要舉措

讓權力在法治軌道上規范運行，應以推行權力清單制度為重要抓手，從權力運行的源頭上依法規范職權，使政府各部門的權力依法有據，流程清楚、公開透明，這是深入推進依法行政，建設法治政府的內在要求和重要環節。

（一）權力清單制度是法治政府建設的重要抓手

黨的十八屆四中全會明確指出，深入推進依法行政，加快建設法治政府。當前，我國改革已經步入了深水區和攻堅期，各種利益相互交織，矛盾錯綜復雜，政府在全面深化改革進程中能否正確定位自己的角色，能否切實轉變職能、簡政放權、提升社會治理能力，將深刻影響改革的進程，影響法治政府的建成。如果把法治政府視為一座法治大廈，那么權力清單制度則是其重要的基石。權力清單制度，就是地方政府各部門按照法定職責，梳理和界定其權力邊界，并按照行政權力基本要素，將梳理出來的權力事項進行規范，以列表清單形式公之于眾，主動接受社會監督的制度。推行權力清單制度的根本目的，就在于依法界定政府干預市場和社會的權力邊界，準確定位政府在市場中的角色，正確行使政府各項管理職能，建構符合市場經濟規律和現代法治發展要求的政企關系、政民關系，約束行政權力、保障公民權利、服務社會大眾，建設有限、高效、廉潔的法治政府。所以說通過推行權力清單制度，就是要明確政府應該干什么、不應該干什么，厘清哪些權力應該保留，哪些權力應該取消或下放，從而明確政府部門的權責內容，劃定其權力邊界及運行軌跡，實現政府“法無授權不可為”“法定職責必須為”。因此，推行權力清單制度，是加強政府自身建設的一項基礎性工作，是規范地方政府權力運行、推進依法行政，加快法治政府建設的內在要求和重要舉措。通過權力清單制度實現簡政放權，轉變職能，既找準了政府定位，也捍衛了行政法治，從而為依法行政，推進法治政府建設提供了制度保障。

（二）權力清單制度是法治反腐的治本之策

當前，我國改革發展面臨著許多社會矛盾和社會問題，其中“患病失調”的政治生態問題與腐敗問題比較嚴重。近年來，在一些地方、一些領域腐敗現象時有發生，有的甚至非常嚴重，這充分暴露出法治不健全、權力不公開、制度不落實等方面存在的弊端。要凈化政治生態，必須加強對權力運行的制約和監督，清除發生腐敗的土壤，做到標本兼治。這就要求既要突出治標，堅持重拳出擊，始終保持反腐敗高壓態勢，遏制腐敗蔓延勢頭，更要在治標的同時，在治本上下功夫，即要突出治理嚴重腐敗現象與不正常政治生態的根源所在，要通過依法確定權力、科學配置權力、制度限制權力、陽光使用權力、合力監督權力、嚴懲濫用權力等，從權力運行的各個環節上把制度的“籠子”織密、編牢、扎緊，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

權力清單制度是預防和遏制腐敗的治本之策。防治腐敗，首先要從源頭上加強規范，即依法確定權力，就是要按照“職權法定”原則和“權責一致”要求，以法律法規為依據，對權力加以規范和確認，以確保權力的來源合法。要解決好這一問題，應以權力清單制度為重要抓手，實現權力的法治化和公開化。推行權力清單制度，使政府部門的權力和責任以清單形式明確下來，并公之于眾，其實質就是要給政府權力編織一個透明的“制度籠子”，使政府部門的權力依法有據、公開透明，力求在權力運行的源頭上消除權力設租尋租空間，堵塞可能出現腐敗的制度漏洞，鏟除腐敗滋生的土壤。可以說，推行權力清單制度，是政府的一場自我革命，它不僅使政府部門摸清了自身職權的“家底”，解決了“法無授權不可為”問題，并且將“家底”“晾曬”在陽光之下，推進了政務公開，強化了社會監督，管住了權力的濫用與恣意，讓政府不再任性、讓官員不能違法。可見，權力清單制度的推行，有利于加強對權力運行的制約和監督，是進行法治反腐的重大實踐，也是立足實際，以法治理念為引領，以權力制約為手段，凈化政治生態的重要舉措，具有很強的科學性、系統性和針對性，對推進依法行政、建設法治政府、廉潔政府意義重大。

二、權力清單制度建設中存在的問題

權力清單制度作為一項新的制度創新，推行以來取得了顯著成效。但在權力清單制度推行過程中，還存在著不少問題，需要足夠重視并加以解決。

（一）思想認識不到位，制度推行不順暢

推行權力清單制度，既是黨中央、國務院決策部署的重要改革任務，也是依法規范權力，實現法治反腐，建設法治政府的關鍵環節，對此，各級政府高度重視、精心部署此項工作。但在具體實踐中，一些政府部門對之重視不夠，認識不足，存在一些“上熱下冷”甚至“走過場”問題。如在權力清單制度建設中，有的部門對制度本身應有的功能不太重視，一些公務人員認為搞權力清單，會帶來工作上的束縛與不便，屬于沒事找事，不愿意、不主動參與權力清單制度推行。也有的政府部門把推行權力清單制度，作為一場運動或者一種形式來完成，忽視了其制度本身應發揮的作用，在權力清單制定中，只顧埋頭對其職權事項進行簡單的流程化的梳理，缺乏對公眾意見的廣泛聽取。因此，從一定意義上說，推行權力清單制度成為政府部門的“獨角戲”。其實，從一些地方的相關規范性文件中不難看出，都在強調政府部門在權力清單制定中的核心作用，規定由機構編制部門對其權力事項進行梳理及動態調整，而很少規定公眾參與確權的相關事項。這樣使得權力事項的梳理與清單的制定成為相對閉合的運作狀態，公眾難以參與其中。沒有公眾的廣泛參與，政府部門閉門梳理及制定的權力清單，基本成為現有法條或流程的重復，實用性不強，這在一定程度上必將影響權力清單制度的實效。還有的一些政府部門過度追求“瘦身”減權，盲目合并權力事項或者將管理難度大的審批事項下放，這與梳理行政職權的初衷相背離，這樣不僅達不到簡政放權的目的，反而有可能形成政府權力邊界的“缺口”，使政府權力的邊界依然會模糊不清。

（二）依據標準不統一、類型劃分不規范

在建立權力清單的過程中，雖然各部門對于職權類別的劃分和建立清單的基本流程的做法比較一致，但在具體的梳理口徑方面還存在一些差異。比如關于哪些職權應列入清單的問題，共性的做法是部門規章及以上的職權才可列入清單，規范性文件為依據的職權事項不能列入清單。但實際上有的部門在其權力清單中，將其權力的依據表述為“國家相關部門正在制定的有關法規”，甚至有的還將“紅頭文件”列為依據。再者，在職權歸類上，存在職權歸類不一致問題，比如不同部門將相同的職權歸入不同類型，還有一些不能明確歸類的職權，普遍的做法是將其放入“其他”類，這樣“其他”類則成為了一個兜底類別，所有不確定性因素的職權都被歸入了此類別，兜底類別的存在雖然有其現實必要性，但也存在通過兜底類別保留隱形權力事項，這將為清單制度的推行帶來一定困難。

（三）清單效力較模糊，監督機制不健全

當前，從相關權力清單制度的文件看，均未明確提到權力清單屬于什么性質，權力清單效力定性不明。如果公布出來的權力清單只是一般性的資料集中，僅供人們辦事時查閱和知曉行政機構權力清單的作用，那么就不具備任何法律效力，它既不能作為行政部門執法的依據，也不能作為公民保護權利的依據。權力清單效力不清，必然給編制部門帶來困惑，也讓行政執法主體與行政相對人感到迷茫。同時，監督機制不健全。如在權力清單編制當中，有的部門為了避免監督制約，自稱“清水衙門”對權力清單公開有抵觸情緒。也有的部門將非行政許可項目實際上合并或者捆綁到其他權力之中。還有的權責清單雖然公布了，但存在公布了事現象，一些已經取消或轉移的事項還繼續在做，有的應該要承擔的職責尚未真正履行等。這些問題的出現，主要在于監督機制不完善，監督渠道不順暢，監督責任不明確等。推行權力清單制度，政府部門僅僅對權力事項進行“晾曬”遠遠不夠，必須要將自身的放權與監管結合起來，做到“法無授權不可為”“法定職責必須為”，因此需要有完善的監督制約機制。

三、推進權力清單制度的對策思考

推行權力清單制度是轉變政府職能，簡政放權，強化對權力運行制約和監督的一項重要舉措。為確保權力清單制度穩步有效推進，應做好以下幾方面的工作。

（一）加強頂層設計、統一梳理標準、規范清單內容

權力清單制度的推廣和深化，必須做好統一標準的頂層設計。首先，要進一步統一梳理標準。要將各政府部門在梳理過程中一些不確定的職權，如不確定是否該列入清單的職權，或不確定應該歸入哪個類別的職權，進行匯總整理，經充分論證后，給出一個相對規范的參考意見。同時，規范“其他類”的劃分及處理，解決部分事項歸類不準確、命名不統一、上下不對應等問題，加快建成統一規范、上下銜接的省市縣三級行政權力事項庫，盡量減少梳理過程中的隨意性。其次，要健全權力清單的程序機制。任何權力運行都必須遵循程序理性，要從規范權力和高效便民角度完善權力運行流程，減少行政機關內部流轉環節，明確每一個環節的辦理機構、時限和要求等，防止權力的任性。再次，要完善法律保障。實現“法無授權不可為”“法定職責必須為”的一個重要前提，就是要有健全的法律法規體系，為權力行使和責任履行提供制度保障。因此要及時修改或廢止不適應經濟社會發展現狀的法律法規，逐步消除由現行不合理規定帶來的阻礙。同時，要明確權力清單制度的效力，保障權力清單制度順利推行。

（二）加大宣傳力度、凝聚各方共識、提高清單質量

權力清單制度作為一項新的制度創新，社會大眾對此并不了解，或者說了解不夠，從目前已經公布的權力清單來看，公布網站的點擊率比較低，這說明公眾的參與熱情不高，后續也將缺乏監督。要避免權力清單制度推行成為政府部門的“獨角戲”，必須加大宣傳力度，擴大公眾參與，變“獨角戲”為“大合唱”。其實，權力清單制度無論是從清單制定的角度，還是從清單的使用與監督完善的角度看，都離不開公眾的廣泛參與，公眾的廣泛參與有利于權力清單制度的穩定、高效運行。因此，要擴大公眾參與空間，拓寬公眾參與渠道，在梳理權力事項、編制權力清單的過程中，確立“公眾參與、專家論證、政府決策相結合”的社會參與機制，以保障確權事項的科學性和民主性。同時，要強化宣傳教育，要充分利用報紙、電視、簡報、網絡等多種途徑與方式，廣泛宣傳推行權力清單制度的目的及意義，通過宣傳，一方面擴大社會知曉度，讓廣大民眾充分認識推行權力清單制度，會使政府部門的權力更透明，老百姓辦事更方便，從而提高其參與的積極性。只有擴大公眾參與，才能廣泛征求公眾的意見，真正了解公眾的需要，制定出來的清單才能緊密切合公民的現實需要和社會治理的現狀，才接地氣。另一方面，通過宣傳教育，讓公務員認識到推行權力清單制度，不是給政府權力運行套上了“緊箍咒”，而是明晰政府與市場的界限，減少政府的非法定責任，給政府“減肥”，使政府將重點工作集中到創造良好發展環境、提供優質公共服務上來，從而提升公務員參與推行權力清單制度的主動性，只有積極主動工作，才能及時發現問題，認真吸納公眾的意見和建議，不斷提高權力清單質量，努力完善權力清單制度。

（三）科學精簡職權、注重流程再造、優化政府服務

推行權力清單制度，既要把推動簡政放權作為一個主要目標，又不能簡單地給行政權力做減法，盲目給權力清單“瘦身”，而是要科學精簡職權。因此，對于一些毫無爭議可以精簡的職權，如調整對象消失，多年不發生管理行為的可以減掉，但對于一些有爭議的職權，還要經過更仔細地論證，然后決定對其作何處理。還要考慮精簡的程度和范圍，也就是要考慮精簡到何種程度才能既充分發揮職權的效能，又有利于政府與市場關系的處理，同時也要注意其他部門與該項職權有關的職權作何處理，各部門之間應就后續事項的辦理進行協調達成一致，避免出現“一減了事”現象。曾被社會廣泛詬病的“證明我媽是我媽”等奇葩“證明”事件就是例證，它說明過于強調削減職權，而有沒有對相應事項的辦理流程進行再造，就會在精簡權力的同時，也弱化了政府的公共服務功能，使部門之間相互推諉甚至推卸責任，結果群眾辦事更難。所以對需要取消或調整的權力，必須要考慮到權力取消或調整后的對接工作，要優化權力運行流程，對每項職權進行全面的流程再造，在厘清已有流程的基礎上，對應當減化的流程果斷減化，對應當整合的流程優化整合，對應當公開的信息全面公開，要打造出便捷可行的權力運行流程圖，以優化政府公共服務功能。

（四）完善監督機制、發揮監督合力、強化運行保障

權力清單制度能否有效推行，很大程度上取決于是否有完善的監督制約機制。因此要加強對權力清單制度推行工作進行全方位、多層次、全過程監督。首先，強化專門監督作用。要保障行政監察、審計等部門依法獨立行使監督權，對政府推行權責清單情況進行全面監督。其次，發揮社會監督力量。要通過建立和完善大數據時代“互聯網+”模式的行政權力運行基礎平臺及監督平臺，主動接受群眾和社會監督，不斷提高人民群眾、社會組織、新聞媒體等社會力量的監督效力。再次，加強政府內部監督。要建立健全定期監督檢查制度，重點對不按權力清單行使權力，不按責任清單規范履職等行為進行督促檢查，確保清單管理的嚴肅性、規范性。要將上述多方監督評議結果作為政府部門績效考核的重要指標并與獎懲機制直接掛鉤。要強化責任追究，對于行政不作為、慢作為、失職瀆職、非法行政等情形，要嚴格依法依紀追究相關部門和公務人員的責任，并將問責落實情況向社會公布，接受公眾監督，從而推進權力清單制度有效運行。

D630

A

1674-1676（2017）05-0014-04

喬希玲（1962- ），女，山西洪洞人，中共太原市委黨校法學教研室教授，研究方向為依法行政與法治政府建設。閆海玲（1963- ），女，山西洪洞人，中共山西省直機關黨校哲學社會學教研室主任，副教授，研究方向為法治精神、法治文化傳承與發展。

責任編輯：毋 斌