張掖生態保護與修復背景下的生態補償機制問題研究

張興嘉 劉雅琴

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

張掖生態保護與修復背景下的生態補償機制問題研究

張興嘉 劉雅琴

（中共張掖市委黨校 甘肅 張掖 734000）

基于張掖生態保護與修復的實際情況，采用資料文獻法、比較分析法、實地調研法分析了張掖重點生態功能區生態補償機制建設的重要性和緊迫性，探討了生態補償的發展現狀及其內涵，主要對祁連山和黑河濕地重點生態功能區生態補償機制進行探索。旨在促進該區域經濟發展與生態環境保護相協調，建立健全生態補償機制提供理論參考。

張掖 環境保護 生態修復 機制

一、引言

生態補償作為張掖重點生態功能區迫切需要的環境管理制度，在協調各方相關利益，生態保護與經濟利益分配關系、維護社會公平、促進生態文明建設和環境資源可持續開發與利用等方面發揮著至關重要的作用，建立和完善生態補償機制是社會經濟發展到一定階段后，一個地區環境管理模式創新的必然選擇。

從張掖內部生態系統看，南部祁連山水源涵養區、中部黑河濕地、北部荒漠三大生態系統，在張掖境內交錯銜接，張掖市域面積一半屬于祁連山水源涵養區，另一半又與黑河濕地緊密相連，是氣候變化的敏感區、生態環境的脆弱區。張掖重點生態功能區經濟落后并且生態環境脆弱，黑河濕地與祁連山水源涵養區是國家生態屏障的重要組成部分，是影響國家生態安全、經濟安全及全面、協調、可持續發展的特殊地區。生態脆弱區、民族地區和貧困地區的耦合導致張掖重點生態功能區的經濟發展與生態保護兩者很難兼顧，存在著“生態不經濟”與“經濟不生態”的矛盾，加快生態補償機制建設是張掖重點生態功能區可持續發展的根本要求，是張掖生態文明建設的內在體現，也是張掖十三五期間及以后亟待解決的重大現實問題。本文通過分析國內外生態補償機制建立的經驗做法，主要對張掖重點生態功能區生態補償機制進行探索，張掖重點生態功能區生態補償機制的建立對區域經濟協調可持續發展和生態文明建設具有重要實踐意義。

二、生態補償的內涵和研究區概況

（一）生態補償的內涵

目前國內外關于生態補償的定義尚未得到統一。國際上較為通用的概念有生態服務補償，生態服務市場和生態服務付費[1][2]。其中生態服務付費（PES）的概念與現階段“生態補償”的含義最為接近，指生態服務的受益者對所享受到的生態服務支付一定的費用，從而激勵生態服務的提供者，維護生態系統服務功能的穩定安全[3][4]。

（二）生態補償機制研究現狀

目前，國內外關于生態補償的問題做了大量的研究和探索，對生態補償機制的完善發展提供了可靠借鑒。國外對生態補償的研究主要集中在兩大方面，注重生態補償資金的合理、有效配置和生態補償的市場化運作[5][6]。國內關于生態補償理論和實踐的研究相對起步較晚，從20世紀90年代初結合中國生態補償的實際情況，通過學習國外生態補償的相關研究成果，許多學者針對區域性生態補償進行了探索，并取得了一定的成果，但大多數是關于生態補償基礎理論方面的研究，我國生態補償制度不健全，補償依據、補償對象、補償標準、補償程序等缺乏實踐的依據，難以實現有效補償[7][8]。目前，對張掖重點生態功能區生態補償機制的研究還較少，主要是從基礎理論出發，對生態補償制度、政策進行探討。張掖生態環境保護修復涉及多方面，迫切需要建立全面且行之有效的生態補償機制。

（三）研究區概況

張掖位于青藏高原和內蒙古高原的接壤之處，在生態環境保護建設上的位置極為重要，是《全國主體功能區規劃》的重點生態功能區。向北，要阻止巴丹吉林沙漠的南侵；向南，要為維持青藏高原的生態平衡創造條件；向西，要為下游內蒙古額濟納旗提供人居和生態必需的水量，以保障河西走廊乃至整個西部的生態安全；向東，要承擔擋風沙、建綠洲，保障甘肅乃至全國生態安全的重大責任。張掖的生態保護，不僅關乎張掖自身的安全問題，而且是關系全國生態環境建設大局的重要問題。

三、構建張掖重點生態功能區生態補償機制

（一）構建張掖重點生態功能區生態補償機制的迫切性

生態保護是社會公益性事業，森林、濕地和荒漠生態資源體現的是生態效益和社會效益。由于國家尚未對張掖市祁連山、黑河濕地自然保護區及綠洲荒漠區建立生態補償機制，保護區內交通不便、經濟落后，尤其是保護區內及周邊人民群眾生活困難，脫貧致富的壓力還非常艱巨。為了恢復和保護黑河下游生態系統，多年以來，張掖人民顧全大局、犧牲自身利益，全力以赴保證黑河調水，導致中游地區生態用水嚴重不足，生態已呈惡化趨勢，區域內經濟社會發展受到影響，且這種影響長期存在，亟待國家建立調水投入和補償的長效機制。

（二）健全完善祁連山生態補償機制

祁連山是石羊河、黑河、疏勒河等56條內陸河的發源地，也是甘肅、青海、內蒙古地區重要的生態水源區，是西部重要的生態安全屏障。2010年國務院辦公廳《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》，將祁連山生態安全上升為國家戰略，提出“研究建立祁連山生態補償試驗區”，但至今這項工作沒有實質性進展。2017年6月中央全面深化領導小組會議通過《祁連山國家公園體制試點方案》，以此為契機，加快祁連山生態補償示范區建設步伐，通過政策傾斜、財政補貼、項目實施、稅費改革等手段，加大財政轉移支付力度，建立和完善祁連山生態補償機制。

1.提高補償標準標準，擴大補償范圍。我國現有的生態補償標準基本上采用“一刀切”的政策，沒有將具體問題具體分析從而體現因地制宜的原則，導致部分地區補償標準高于應有水平或補償標準低于應有水平[9]。張掖市森林生態補償標準偏低，中央財政基金對確定為集體（個人）國家級重點公益林每年每畝補助15元、國有國家級重點公益林每年每畝補助8元，隨著經濟社會發展和物價、勞動力價格逐年上漲，重點公益林基礎設施建設和管護成本越來越高，補助資金偏低，已無法滿足正常的管護建設，應將張掖市尚未納入國家森林生態補償范圍的255萬畝已區劃界定的國家級公益林納入森林生態效益補償范圍，將集體和國有公益林補償標準分別提高到20元/畝和10元/畝，對近900萬畝的沙化封禁保護土地研究建立補償標準，予以生態補償。

2.豐富生態補償的方式。生態補償的要素由三個部分組成：補償方、如何補償、被補償方。其中如何補償是整個生態補償環節中的重中之重。根據補償主體和運作機制的不同，完善豐富生態補償的方式：一是完善政府補償方式。建立財政轉移支付式補償，生態保護工程實施，因地制宜的區域政策補償，環境稅費的征收及減免制度等以政府為主導的補償方式。二是建立市場補償方式。通過市場交易來優化環境資源的配置，以這種方式體現生態環境服務功能的價值。

3.創新公益林補償辦法。公益林的建設和保護，對于維護生態安全、促進經濟社會可持續發展具有重要意義。張掖市公益林管理工作，在具體工作中還存在一些困難和問題，比如新增公益林認定困難，存在補償標準低，農戶不愿享受補助政策，集體公益林分林到戶后，管護形式多種多樣，導致個別地段公益林管護責任落實不到位，使部分公益林得不到有效管護。針對一些生態公益林（草）區可通過政府購買的方式變為國有，即選擇“由政府購買生態效益、提供補償資金”等方式來保護和改善生態環境。私人或企業可以通過生態認養的途徑對綠地和樹木進行管理，國家對認養者可給予一定生態享受優先權和維護費用。同時，進行林權制度改革和創新，有效調動林農護林的積極性。

（三）健全完善黑河濕地生態補償機制

張掖黑河濕地作為西北地區重要的生態安全屏障、河西綠洲的生命線、候鳥遷徙的中轉站、省際民族團結的母親河，其生態和社會服務功能價值巨大，生態補償機制缺失導致濕地保護與發展之間矛盾日益加劇。

1.加大縱向生態補償力度。為解決張掖黑河濕地當前面臨的問題，鞏固濕地保護成果，加大濕地保護力度，國家應加大財政轉移支付力度，提高補償標準，逐步擴大濕地補償范圍。國家在濕地生態補償試點和已有政策措施、試點經驗的基礎上，先將張掖黑河濕地國家級自然保護區（總面積41164.56公頃，其中濕地面積25941.36公頃）整體納入濕地生態效益補償范圍，然后逐步將張掖市境內的251348.5公頃黑河流域中游濕地全部納入國家濕地生態效益補償長效機制補助范圍，進而推動生態文明建設。

2.建立橫向生態補償機制。自2000年以來，張掖市每年向下游內蒙古額濟納旗分水、調水，黑河調水量占到黑河年徑流量的57.5%。由于調水量大，加之一些工程措施對生態用水的影響，致使張掖市生態用水缺口增大，地下水位持續下降，生態用水配額不足，林糧爭水矛盾突出，生態林灌水無保障，流域內水資源供需矛盾非常突出，未來很長時間我市生態缺水狀況將難以緩解，若不采取有力措施，張掖綠洲生態惡化的趨勢將進一步加劇。依據受益者付費原則，核定標準，開征生態補償稅，讓中下游地區生態服務受益者支付一定的費用，以引導西部農民走保護生態致富的道路，使他們在提高自覺保護生態環境積極性的同時，獲取一定的利益。

3.合理確定補償標準。補償標準是濕地生態效益補償具體操作時的重要依據，如何準確設限、定量是一項復雜的工程。濕地生態效益具有自身的特殊性，其補償標準要因地而宜，將失地農戶的既得利益和濕地恢復后濕地生態服務功能的增加作為補償的標準和上限[10]。具體的標準是：首先，將退田還濕后農民的土地性收益損失作為最低補償標準，對失地農民利益的進行最低保障。其次，以濕地恢復后，濕地的生態服務功能價值（生物多樣性保護、涵養水源、凈化水質、調節氣候等）之和作為補償的最高上限。最后，考慮當地的實際情況，結合失地農民的意愿，綜合確定最終補償的數量。

［1］王曉東.生態補償機制：美國經驗及啟示［J］.世界農業，2015（01）.

［2］汪勁.中國生態補償制度建設歷程及展望［J］.環境保護，2014（05）.

［3］李碧潔，張松林，侯成成.國內外生態補償研究進展評述［J］.世界農業，2013（02）.

［4］彭揚，郭文廣.關于武漢市森林生態效益補償機制的實踐與思考［J］.長江論壇，2016（01）.

［5］李文華，劉某承.關于中國生態補償機制建設的幾點思考［J］.資源科學，2010（05）.

［6］俞天東.退牧還草地區生態補償機制研究［J］.中國畜牧獸醫文摘，2016（09）.

［7］王蕾，蘇楊，崔國發.自然保護區生態補償定量方案研究——基于“虛擬地”計算方法［J］.自然資源學報，2011（01）.

［8］吳明紅.中國省域生態補償標準研究［J］.學術交流，2013（12）.

［9］生態補償方式對農戶生計策略的影響［J］.蘇芳,尚海洋.干旱區資源與環境，2013（02）.

［10］李曉光，苗鴻，鄭華，歐陽志云.生態補償標準確定的主要方法及其應用［J］.生態學報，2009（08）.

（責任編輯：潘維永）

S158

A

1007-9106（2017）12-0045-03

張興嘉（1986—），男，中共張掖市委黨校講師，碩士研究生，主要研究方向為恢復生態學；劉雅琴（1966—），女，中共張掖市委黨校副教授，主要從事區域經濟研究。