蘇北城鎮化的路徑研究
——基于結構功能理論的分析視角

董曉云

（江蘇財會職業學院公共管理系 江蘇 連云港 222003）

蘇北城鎮化的路徑研究
——基于結構功能理論的分析視角

董曉云

（江蘇財會職業學院公共管理系 江蘇 連云港 222003）

蘇北城鎮化是實現江蘇整體進入小康社會的重要舉措。基于結構功能理論視角，探討蘇北城鎮化的發展道路，從經濟、政治、制度和價值四個層面尋求蘇北城鎮化過程中的“空間城鎮化”和“人的城鎮化”協同發展路徑，即通過產業發展帶動經濟發展，提高居民的生活水平；通過政策扶持保障居民的福利需求；通過制度改革進一步維護居民的合法權益；通過農民市民化提高進城農民的城市歸屬感。

蘇北城鎮化 適應功能 目標獲取功能 整合功能 模式維護功能

2013年12月12日至13日中央經濟工作會議和中央城鎮化工作會議在北京召開。會議把“以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”作為首要任務。蘇北在加速推進城鎮化進程中，應嚴格貫徹中央城鎮化工作會議精神，轉變思路，有的放矢，尋找新的突破口，集中精力，對重點城鎮進行集中開發建設。

一、蘇北城鎮化研究的理論基礎

美國社會學家塔爾科特·帕森斯作為功能學派的創始人，他終其一生都在努力創建一種所謂的“巨型理論”，試圖運用這種宏觀理論來解釋所有社會現象，并構建一種整合型社會，規避社會沖突。在帕森斯的功能理論中，他提出整合社會需要四種功能，即適應（A）、目標獲取（G）、整合（I）、模式維持（L）。“適應”指合理分配各種資源以適應環境，以經濟及其功能為中心；“目標獲取”指將目標進行細分，并運用所擁有資源逐步實現各個目標，以政治及其功能為中心；“整合”指協調社會系統的各個部門，達到協調一致的總體目標，以制度及規范為中心；“模式維持”指維持系統協調一致，以價值為中心。

實現蘇北城鎮化是我國全面城鎮化進程中的必然趨勢，也是社會發展的必然結果。因此，需要綜合考慮蘇北地區的資源優勢，合理利用資源以順利實現蘇北城鎮化。借鑒蘇南以及其他發達地區城鎮化的成功經驗，蘇北城鎮化過程中要處理好空間城鎮化和人的城鎮化的問題，即在空間轉型過程中也面臨著提升農民市民化的困境。在當前一帶一路時代背景下，蘇北地區需結合自身區域、人文資源優勢，實現蘇北區域整合、均衡的發展目標。只有農民市民化才能保證蘇北城鎮化模式得以可持續的維護，即實現文化自覺。著名社會學家費孝通曾說：“文化自覺是一個艱巨的過程，只有在認識自己的文化，理解并接觸到多種文化的基礎上，才有條件在這個正在形成的多元文化的世界里確立自己的位置，然后經過自主的適應，和其他文化一起，取長補短，共同建立一個有共同認可的基本秩序和一套多種文化都能和平共處、各抒所長、連手發展的共處原則。”因此，蘇北城鎮化要達到一種：“各美其美，美人之美，美美與共，天下大同”的戰略目標，而這一目標的實現就是合理解決空間城鎮化和人的城鎮化問題。

二、蘇北城鎮化過程中的功能失調

（一）過于追求空間城鎮化，忽略人的城鎮化

“空間城鎮化”指城鎮化的工作重心聚焦于經營土地和開發房地產，使得土地開發粗放低效。蘇北地區過于注重“空間城鎮化”，從而導致蘇北城鎮化的片面發展，農民市民化即人的城鎮化難以實現。

由于土地安置政策而被迫城鎮化的農民，生活方式難以融入城鎮，又由于空間城鎮化的發展并沒有帶來相應政策制度的改革，使得入城農民不能及時享有城市居民同樣的公共服務。這種城鄉二元體制的長期存在，使得人的城鎮化進程難以同空間城鎮化同步，農民的城鎮歸屬感不高。

（二）土地流失導致農民被迫外出打工

以連云港為例，連云港市凈流入人口規模由2006年的11.12萬減少到2013年的7.05萬，累計人口凈流出規模則從2006年的28.90萬增加到2013年的77.35萬。[1]在蘇北城鎮化進程中，部分農民失去土地，又無法在本地找到合適工作，導致他們被迫外出打工，從而出現所謂的“空城”。

清華大學社會科學學院院長李強認為，城鎮化的核心在于人的城鎮化。而農民外出打工，并長期居住在外市，受經濟利益的驅使，導致這部分農民不愿回家，這實際上也是空間城鎮化和人的城鎮化的分離。十八屆三中全會提出“新型城鎮化”，“就是要以人為核心，以質量為關鍵，以改革為動力，使城鎮真正成為人們的安居之處、樂業之地”。蘇北城鎮化進程中，需解決如何吸引農民回城就業問題。

（三）缺乏產業支撐導致資源浪費

江蘇省先后出臺《蘇北地區工業發展綱要》（2008-2012）、第二個《蘇北地區工業發展綱要》（2013-2017）、《關于加快推動科技資源向蘇北集聚的意見》、《加快蘇北振興推進全面建成小康社會的若干政策意見》等若干文件，有效緩解地區產業基礎薄弱，結構不合理、高新技術企業較少、產業競爭力不強等問題。與蘇南發達地區比較，蘇北地區產業支撐力量仍較薄弱，必然導致勞動力吸納能力較弱，失地農民仍然難以就業。而經濟發展緩慢，進一步阻礙城鎮化進程。

三、蘇北城鎮化的功能一體化分析

（一）蘇北城鎮化的適應功能

1.構建徐州都市圈

徐州都市圈是江蘇三大都市圈之一，而徐州憑借其所處重要地理位置和綜合經濟實力，成為徐州都市圈的中心城市。因此，蘇北城鎮化的發展需要積極接收徐州的城市輻射作用。

構建徐州都市圈，有利于蘇北城市實現產業空間聯動和產城融合發展。同時，充分發揮徐州交通樞紐、物流、金融等方面功能，形成統一市場體系，避免城鎮化過程中的惡性競爭，實現資源優化配置，促使新型城鎮化集約高效發展。利用徐州對蘇北地區的“外在帶動力”，促進經濟社會發展。

2.增強產業支撐力量

產業是城鎮化發展的主要經濟支撐，產業發展不均衡是蘇北地區長期面臨的問題，經濟發展也較蘇南地區落后。一方面，失地農民就業需求無法滿足；另一方面，蘇北地區居民生活水平較蘇南地區差距較大，失地農民更愿意背井離鄉，外出打工。

（二）蘇北城鎮化的目標獲取功能

1.合理規劃，分級分類發展

科學規劃是城鎮化良性發展的保障力量。合理規劃蘇北地區特色新型城鎮化的評價體系，避免因盲目照抄其他地區城鎮化經驗而出現“空間城鎮化”現象。

立足于蘇北地區現狀，制定和完善該地區的發展規劃，同時完善鄉村發展規劃，實現城鄉一體化的發展目標。在蘇北城鎮化進程中，需要運用個別化視角，重點培育縣域經濟，優先扶持重點城鎮發展。

2.提高居民社會管理的參與能力

城鎮化發展的核心是“人的城鎮化”，在蘇北城鎮化進程中，離不開居民的積極參與。為實現“人的城鎮化”目標，提高農村居民的城市歸屬感，實現農村居民的城市融入，應提高居民積極參與城市社會管理意識和能力。一方面，以社區為單位，以網絡、報紙等媒介，運用社區宣傳或教育等方式，讓農村居民意識自身的主人公身份，并參與社會管理。另一方面，政府部門應通過多種渠道征求民意，及時掌握居民在城鎮化過程中的現實需求，尤其是在公共服務設施、城市融入等方面的需求。

（三）蘇北城鎮化的整合功能

1.推動制度改革

一是，改革戶籍制度。由于我國城鄉二元體制的限制，導致城鄉發展落差較大，戶籍制度是城市居民的制度保障，而農村居民卻難以享受同等福利待遇，因而，在蘇北城鎮化過程中，應積極改革戶籍制度，促進人的城鎮化。

二是，改革土地制度。土地制度作為我國基本經濟制度，在城鎮化過程中應積極進行土地制度改革，特別是針對農地流轉、征用、補償等方面，合理滿足工業化和城鎮化過程中的土地需求，切實保障失地農民的合法權益。

2.提高公共服務水平

失地農民進城之后，需要同城市居民享有平等的社會發展成果。因而，在加大公共服務水平的投入同時，要有針對性的加大對進城農民的服務投入，如教育、就業、醫療等方面的公共服務。完善的公共服務增強進城農民留在所在城市的意愿，促進農村居民城市融入，順利實現“空間城鎮化”和“人的城鎮化”協同發展，促進蘇北地區的整合均衡發展。

（四）蘇北城鎮化的模式維護功能

帕森斯在討論人格系統與社會系統保持一致性時使用了“內化”一詞，即公民將社會的制度規范自覺地變為行為的一部分。在蘇北城鎮化的過程中，產業發展帶動經濟發展，提高了居民的生活水平；政策扶持保障了居民的福利需求；制度改革進一步維護了居民的合法權益。城鎮化發展的高級階段是“人的城鎮化”，即要實現農民市民化，進城農民在就業、教育、醫療、生活方式等方面與城市居民保持一致，進城農民的城市歸屬感增強并自覺遵守相應制度規范。

一是，建立和完善家庭、學校和社會相融合的系統教育體制。如免費為進城農民提供就業培訓、進行公民教育等。二是，優化經濟、政治環境。在經濟發展方面，“堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮”的新型工業化道路；在政治方面，以社區為單位，通過宣傳教育等方式提高居民的公民意識，增強積極參與社會管理的能力。

蘇北城鎮化的過程需要實現AGIL功能一體化的目標。“空間城鎮化”和“人的城鎮化”協同發展是新型城鎮化的內涵，是社會整合均衡發展的保證。

［1］陳雯.立足蘇北人口實際 確定新型城鎮化發展重點［J］.江蘇師范大學學報：自然科學版，2015（1）：4-5.

［2］張潔.新型城鎮化進程中小城鎮建設存在的問題與對策研究［J］.產業與科技論壇，2015（24）：23-26.

［3］沈正平.打造淮海城市群 優化區域新型城鎮化發展格局［J］.江蘇師范大學學報（自然科學版），2015（1）：9.

［4］陳學法.蘇北城鄉統籌協調發展：政策路徑與創新［J］.江蘇師范大學學報（哲學社會科學版），2014（2）：114-115.

［5］張可元，沈正平，歐向軍.蘇北地區城鎮化歷程、問題及對策研究［J］.江蘇師范大學學報（自然科學版），2014（4）：17-21.

［6］胡小武，趙紅月.新型城鎮化中人的現代化發展批判——以江蘇淮安為例［J］.中國名城，2014（4）：28-32.

［7］宋林飛.西方社會學理論［M］.南京大學出版社，103-110

［8］費宗惠，張榮華.費孝通論文化自覺［M］.內蒙古人民出版社.

F292

A

1007-9106（2017）07-0067-03

* 本文獲江蘇省哲學社會科學界第九屆學術大會優秀論文三等獎，獲獎編號：JSSKL2015 SBO58。

董曉云（1985—），女，江蘇財會職業學院講師，研究方向為應用社會學方向。