協商治理：優勢、困境與出路

孫存良李徐步

（1.國防大學，北京100091；2.銅川市印臺區人武部，銅川727007）

協商治理：優勢、困境與出路

孫存良1李徐步2

（1.國防大學，北京100091；2.銅川市印臺區人武部，銅川727007）

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是我們黨繼工業現代化、農業現代化、國防現代化和科學技術現代化“四個現代化”之后提出的又一個現代化戰略目標，是推進社會主義現代化的應有之義，也是更深層次的現代化。國家治理現代化包括治理理念、治理方式和治理機制等方面的現代化。協商民主是現代民主政治發展的重要成果，基于協商民主的治理是國家治理現代化的必然要求。當前，我國協商治理還存在一些問題、面臨一些困境，主要包括協商主體的不平等性、協商過程的低規范性、協商結果的弱共識性等。實現國家治理現代化，必須深化協商治理理論研究、大力完善協商治理制度、積極提高協商治理效能。

協商治理；國家治理現代化；善治

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并把“推進協商民主廣泛多層制度化發展”作為全面深化改革的重要內容進行部署。國家治理現代化包括治理理念、治理方式和治理機制等方面的現代化。協商民主本身就是一種國家治理方式，是現代民主政治發展的重要成果。基于協商民主的治理是國家治理現代化的重要內容和必然要求，只有大力推進協商治理，才能提高國家治理效能，逐漸實現社會善治。

一、協商治理是國家治理的有效形式

治理是相對統治而言的：統治是國家對社會進行自上而下單向度的權力實施過程，而治理則是指國家權力機關、社會組織乃至公民對公共事務進行共同協商討論的決策行為。治理的主體不再局限于國家權力機關，而是趨向多元化，目標是實現公共利益最大化，達到社會善治。協商民主，是指受決策影響的公民，通過自由平等的對話、溝通、交流、協商、討論等方式參加政治生活，解決公共事務。協商民主是民主政治發展的重要成果，以協商民主為基礎的協商治理是從統治到治理轉型的必然選擇，具有明顯的優越性。

（一）避免濫用公權力的有效方式

自從公權力誕生以來，如何防止公權力被濫用就成了人們一直關注的問題。權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，這是政治學的公理。對公權力進行監督和制約是防止權力被濫用的根本途徑。西方近代以來，對公權力監督和制約的制度設計主要有兩種途徑：一種是以公民權利制約公權力，人民作為公權力的主體，不僅有監督公權力的權利，而且還有收回公權力的權利，以確保來自人民的權力為人民服務；另一種是以公權力制約公權力，縱向方面是實行地方自治，向中央分權，橫向方面是立法權、行政權、司法權之間相互制約，防止公權力成為不受控制的“脫韁的野馬”。不可否認，這兩種途徑對于制約公權力被濫用發揮了重要作用。但在公權力運行過程中，公權力之間容易形成相互“庇護”，使得公權力的監督和制約大大降低。同時，人民監督和制約公權力受到信息和力量的限制，人民通過定期行使選舉權的監督又缺乏連續性、經常性。而協商治理，一方面通過公民、社會組織、國家機關等對重大公共事務的共同討論，提高了決策的民主化，限制了公權力的“任性”，有效減少了尋租空間；另一方面也使公共決策處于公開透明的環境中，規避了暗箱操作和私下交易，減少了腐敗的發生。因而，可以說，協商治理是有效監督和制約公權力、防止公權力被濫用的有效方式。

（二）實現決策科學化的重要途徑

決策科學化是實現正確決策、理性決策的基本要求。對重大公共事務決策的失誤，有可能造成難以挽回的損失。在當今社會發展多元化、科技進步飛速化的背景下，協商治理對于提高科學化決策具有重要意義。詹姆斯·博曼認為，對協商民主價值最好的辯護就是公共協商提高了公共決策的品質［1］24。協商治理之所以能夠實現決策科學化，首先在于它能夠呈現更多信息，減少有限理性的影響。人雖然是有理性的動物，但由于所受教育、信息、立場等限制，人的理性都是有限的。人們在決策時都受到片面信息、知識不足、個人偏見的影響，這都會導致決策的非科學化。在協商治理中，更多的人參與進來，特別是一些專家學者的參與，就能夠提供更全面、更準確的信息和觀點，進而形成更加科學的決策。其次，通過與他人的溝通、對話和討論，參與者能夠提高認識、超越自我，提出更科學更理性的方案。也就是，真理越辯越明。正如美國學者詹姆斯·D·費倫所指出的，面對復雜的問題，協商討論可以減少有限理性的影響，增加作出公共決策最佳選擇的幾率。這是因為，一是討論具有“附加”價值，有的參與者可能會考慮到其他人沒有考慮到的可能性。二是討論具有“倍增”價值，在討論過程中，參與者會考慮到一些原本各自不會想到的問題或可能性［2］7。

（三）促進決策公正化的重要保證

公正，即公平正義，是按照社會道德原則均衡地分配，不僅要以社會公共利益為目標，而且要照顧到少數人的利益。決策公正化，就是使公共決策充分考慮和照顧到各方面的利益，特別是少數群體的利益，這也是決策合法性的重要來源。當今，以投票為主的票決民主之所以受到越來越多人的質疑，關鍵就在于它過于強調少數服從多數的原則，而忽視公共利益，特別是少數人的利益。不同于投票民主，協商民主認為，人民的偏好不是固定不變的，民主也不是個人偏好的簡單聚合，而應當進行自由、理性、公開的討論，這樣才能充分考慮到各方面的利益，作出公正的決策。瓦拉德斯指出，協商民主作為一種治理形式，能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題，尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所在政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策［2］3。協商治理能夠促進公正化的決策，也就更具有合理性、合法性。“許多研究已經表明，公民們只有在下述情況下才會承認對他們不利的集體決定具有合法性：他們認為自己的論點和理由已經獲得了被公平傾聽的機會，并且他人認真地考慮過了他們不得不表達的內容。”［3］

二、協商治理面臨的挑戰和困境

協商民主是中國特色社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，協商治理在我國國家治理中發揮著重要作用。但也必須看到，我國協商治理還面臨一些問題和挑戰，主要是協商主體的不平等性、協商制度的低規范性、協商結果的弱共識性等。

（一）協商主體的不平等性

平等性是發揚人民民主、確保民主協商質量的基本要求。從理論上來說，無論是在協商代表產生、議題設置，還是討論形式、議案處理等方面，都要體現平等協商的具體規定和要求。但協商參加者都是具體的處于現實社會關系中的人，本身就有職業、身份等社會差異，客觀決定了協商本身具有一定的不平等性。協商主體表達觀點、意見和利益訴求時，必然受到權力、資源和財富等社會因素的影響，不能完全達到自由、理性和公正的狀態。這都會影響到公共事務決策的科學性，影響到制度政策落實的最終效果，對實現有效治理產生影響。從協商的現實基礎看，存在條件的不平等大致包括三種類型，即“機會不平等、資源不平等和能力不平等……就是協商不平等的三種類型：權力不對稱（它影響進入公共領域的途徑）；交流不平等（它影響參與能力及機會的有效運用）；以及‘政治貧困’或公共能力的缺乏（它使得政治上貧困的公民更加不可能全然參與到公共領域之中）［1］92。當前，由于我國社會分化、利益差距擴大和社會階層固化等問題的存在，又強化了協商民主基礎條件的不平等。從協商關系看，存在地位的不平等。中國共產黨與民主黨派之間是執政黨與參政黨的協商對話，政府與公民之間是行政管理者和大眾的協商對話，企業與員工之間是勞資雙方的協商對話，基層自治組織內部是村民（社區）委員會與居民的協商對話，前者一般在議題設置、協商組織等方面處于明顯優勢，存在協商易受控制的可能。從協商代表的產生看，存在廣泛性不夠、協商主體被代表的傾向。每個公民都有參與民主協商的權利，但每個人都參與公共協商是不現實的，只能通過代表制的辦法來實施。一般情況，協商代表并不是通過選舉產生，如政協委員是通過各界別推薦產生，社會精英居多，協商話語權易受社會少數人控制；公共議題協商中代表產生有領導指定、隨機抽取、主辦方指定、自愿報名等多種方式，代表的廣泛性受到質疑。從協商過程對決策的影響看，存在明顯的不對等。雖然有決策前、決策中進行民主協商的程序規定，但協商過程有時屬于決策之外的咨詢性質，沒有完全進入決策程序，協商形成的結果、利益訴求的表達能否被采納，決定權完全在于國家權力部門。

（二）協商過程的低規范性

再好的政治制度，也需要有可執行、可操作的制度機制來保障運行，需要剛性的法律規定來保證落實。事實一再表明，制度能否規范和引導人們的行為，并不在于其如何細密或繁復，而是在于制度之間以及制度和人們行為之間能否構成一種良性的互動機制。不能形成機制的制度可能會被“閑置”起來，成為一種制度的形式主義。協商治理“應該形成條例，使之制度化、規范化，最好還能法律化”［4］。只有真正達到制度化、規范化、程序化，協商治理才能充分發揚人民民主，真正集中民智，制定符合實際的大政方針，形成科學合理的公共政策，促進國家有效治理。雖然從國家形態看，我國協商民主作為一項重要民主形式，有黨章、憲法等相關的制度來保障，但是從具體機制運行層面看，從國家層面的政治協商制度到基層各種協商民主實施，都存在制度不健全、實施不規范、程序不科學的問題。長期以來，我國的協商民主缺乏國家層面的發展規劃和法律保障，缺乏法律上的剛性約束。比如，針對近些年出現的明星委員經常無故缺席政協會議或者沒有提案的情況，這就需要完善人民政協的委員推舉制度、委員履職監督制度、委員退出制度等。比如，政黨協商的信息公開機制不健全，協商過程的開放機制不夠，協商效果評價和監督機制缺位，等等。基層協商還沒有納入一些地方必要的法定程序，存在“人走政息”的情況，導致一些領導干部不重視協商，協商走過場，不能夠真正影響決策。同時，基層協商治理制度大多是地方政府的自發探索行為，其程序和制度設計還不完善。

（三）協商結果的弱共識性

協商治理的一個重要目標，就是把許多不同的個體利益通過廣泛充分理性的表達、討論和協商加以整合，形成一定的社會共識，實現公共利益最大化，達致社會善治。通過協商民主，形成社會共識，能夠促進社會團結穩定、和諧有序、利益均衡，這是實現有效治理的重要途徑。在公共協商討論中，并不能要求每個參與者都大公無私地站在公共利益上，協商參與者都天然帶有個體利益或代表團體利益的考量；最終形成的協商結果，應該是不能令任何一方完全滿意但又能接受的相對均衡狀態，因為協商的過程本身就是各方相互包容、說理、妥協甚至讓步的博弈過程，是觀點、意見和訴求融合的過程，“公共協商不僅是澄清技術和道德信念的過程，而且是人們表達自己意愿和利益的領域，其中，參與者共同尋找各種路徑，使不同的、有時甚至相互沖突的利益和欲望實現融合”［2］319。隨著我國社會主義市場經濟的發展，利益分化、異質性和多元化日益成為明顯的社會現象和變化趨向，對在協商民主中達成共識，實現利益最大化形成挑戰。協商治理過程中的公民是個異質性的概念，具有不同的物質利益、文化屬性和倫理責任，表現為信念、價值、認知和資源等方面的差異性。這種差異性導致在不同主體之間進行協商所使用的概念、理念和思維方式具有不可通約性，難以達成共識。一方面，利益分化失衡的現狀，通過不斷討論協商找到公共利益的最大公約數和利益匯合點實屬不易。如果分化嚴重，在公共協商過程中，參與協商的主體就可能會出現群體協商的極化現象。當由協商主體組成的群體中具有極端傾向的人越來越多時，群體協商就可能走向更加極端的結果。另一方面，基于利益分化，人民需求和價值觀念多元多變，意味著在公共事務協商過程中對于公共利益，即“共善”的理解可能具有差異甚至沖突，人民群眾通過理性討論而達成的“公共利益”難以形成交匯點。同時，一些傳統落后的思想觀念同樣制約協商治理的效果，影響社會共識的形成。一些領導干部官本位思想嚴重，官僚主義傾向以各種形式表現出來，緊握住權力不放，厭煩繁瑣的程序，喜歡自己拍板作決定，缺乏協商民主理念。由于推進社會主義協商民主存在一定的風險，一些地方領導干部推進協商治理的動力不足。同時，我國受幾千年的封建專制的影響，使一部分公民形成了順從的人格屬性，習慣了別人替自己做主，民主意識和政治參與能力不強，協商治理達成的結果往往不是大多數人形成的共識。

三、走出協商治理困境的思考

發揮協商民主在推進國家治理中的積極作用，構建社會主義協商治理模式，需要從深化協商治理理論研究、大力完善協商治理制度、積極提高協商治理效能等方面著手。

（一）深化協商治理理論研究

協商民主作為中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎。但必須承認，我國對協商治理理論研究真正熱起來是在西方治理理論特別是審議民主理論（Deliberative democracy）興起之后。因而，國內一些學者研究中國協商治理，往往是以西方治理理論和審議民主理論作為標準模式，結果是中國協商治理很多方面都不符合西方理論的模式，提出的辦法自然是中國協商治理實踐向西方理論要求發展。由于中西方傳統文化不同、社會制度不同、發展階段也不同，這種研究取向肯定不適合中國國情。深化協商治理理論，當然要借鑒國外治理理論和審議民主理論，特別是它們強調的平等參與、理性協商、公開透明、開放包容等原則，但重要的還是以馬克思主義民主理論為指導，從中國國情出發，根據中國實際進行探索。在深化我國協商治理理論研究中，應當跳出國家與社會、集權與分權的兩分法，以黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與為主要模式，實現國家與社會的合作治理、公共權力與公民權利的有效平衡的局面，達到社會善治的目標。“善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質特征就是國家與社會處于最佳狀態，是政府與公民對社會政治事務的協調治理。”［5］

（二）大力完善協商治理制度

完善協商治理制度，就是以制度化方式，使社會主義協商民主體現在治國理政的方方面面、貫徹于全國上上下下、運行于制度體系各個環節，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵，推進社會主義協商民主廣泛多層制度化發展。當前，構建協商治理制度，重點是建立保障協商民主有效落實和有序運行的體制機制。

有效落實，就是協商民主落實要有剛性的制度保障，要真正體現到國家機構各個層級、各個部門和各類基層組織的工作職責中，真正進入到國家大政方針和重大事務、社會公共事務和基層自治事務的決策環節之中。一是建立保障協商民主落實的激勵約束機制。協商民主落實的好不好，領導干部和決策部門負有第一責任，需要剛性約束機制保證協商民主得到切實落實，需要動力激勵機制使協商民主得到積極貫徹。建立科學的協商民主評估機制，對協商民主的議題設置是否合理、協商代表資格是否合法、協商程序是否完整、協商效果如何進行全面準確的評估，提出改進的意見建議，評估結果進入各級黨組織、領導干部和職能部門的績效考評體系中。對落實協商民主制度不主動、不到位的要有警示性懲治性措施，對積極自覺貫徹落實的要有鼓勵性獎勵性辦法，形成正面的制度導向作用。二是建立協商民主真正融入決策體系的法律機制。協商民主和決策體系相互融合，才能避免協商民主流于形式。政治協商制度已被納入政府的決策環節，但對于政治協商的方式和程序還沒有統一的全國性的法律規定。在政府與社會的協商對話方面，要進一步完善民主懇談、聽證和信訪等制度機制，達到公開化、定期化、規范化，完善人民利益訴求辦理和答復機制、協商咨詢意見進入決策情況回饋機制等。

有序運行，就是協商民主要有完整的無縫隙的運行機制，無論是哪個層次、哪種性質的協商，整個過程必須達到規范化、程序化。如政治協商中協商代表的產生、協商議題的確定、協商討論的組織實施、協商決議的提交審定、議案的辦理和答復等，任何一個環節、任何一個步驟都必須是實在的、順暢的、具體的、可操作的，協商程序的運行必須是嚴格連貫的，不能可有可無、可刪可減，不能缺少、輕視、忽略任何一個環節。一是建立有法律權威的協商程序規范。目前，在協商程序運行上，還停留在局部探索、個別成熟的階段，沒有形成權威的、統一的協商程序機制，存在隨意性和主觀主義傾向，影響了協商過程有序運行。要在總結局部好經驗，借鑒個別成熟做法的基礎上，制定出一套完整、統一、規范的協商章程，規定哪些環節和程序必須嚴格執行，哪些具體做法可以根據各自實際靈活創新。二是建立強力有效的協商糾偏制度。協商民主有序運行，還需要強力有效的糾偏機制，對于協商制度運行中出現的各種議題不科學、程序不合法、辦理不積極、答復不及時等問題，能夠及時有效地進行檢查、督促和糾正。對于協商主體的資格、責任和權利要有明確的規定，對于整個協商程序不同環節的運行情況要有可量化、可評估的標準和手段，對于協商運行中出現的問題要有能夠糾偏的強力管用措施。

（三）積極提高協商治理效能

提高協商治理效能，就是從環境塑造和主體培育兩個方面，創造有利于協商民主有效發揮的客觀環境條件，提高全體人民參與協商的積極性主動性和協商能力，切實提高協商治理的質量水平，為科學決策提供民智基礎，為提升治理能力奠定民意前提。協商治理效能，關乎公共決策的科學化水平，關乎人民民主權利和公共利益的實現；體現黨的執政能力和執政水平、政府行政效能和基層自治程度，是衡量國家治理能力的重要依據。在協商民主制度框架和運行機制構建之后，影響協商治理質量水平的主要因素就來自客觀環境和協商主體兩個方面。

影響協商治理效能的客觀環境，主要是指影響協商民主的社會基礎和現實條件。協商民主作為現代社會程度較高的民主形式，作為政治上層建筑，在注重制度建設的同時，要積累創造促進協商民主走向成熟完善的社會基礎和現實條件，沒有這些基礎和條件，協商民主的發展就會因缺乏根基和沃土緩慢不前。一是要發展各種社會組織。利益的多元化，是進行協商治理的必要前提。通過無數個體之間進行討論協商往往產生巨大的社會消耗，會導致低效協商；單個個體與政府之間的協商往往由于地位不對等，對決策影響力微弱，會導致無用協商。對于協商民主來說，“至關重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾基層活動……在那些制度績效高的地區，存在許多社團組織”［6］。社會主義市場經濟條件下，利益多元化發展，要想通過民主協商促使不同利益群體達成共識和認同，有效整合利益關系，形成公共利益最大化，必須促使社會組織健康發展。應努力改變國家權力對社會團體和社會組織的過多干預和控制，政府在法律框架下對社會組織實施管理和調控，使其具備一定的獨立性和自治性。通過發展培育行業協會、中介組織等，為協商民主奠定社會組織化基礎。二是加強公共信息平臺建設。確保民主協商質量效果的一個基本前提，是信息的公開、透明。信息掌握不對稱，是協商主體地位不對等的一種重要體現。誰掌握公共信息多，誰在協商過程中就可能占據主導。信息掌握不全面、不準確，就會降低協商主體的理性分析判斷能力，影響決策科學性。在復雜的現代社會，任何人掌握的信息都不可能是充分的，建立協商民主的公共信息平臺，就成為提高協商民主質量水平的一個關鍵條件，也是提高國家治理水平的重要條件。“不論間接或直接民主，有治理權的公民處于一無所知的狀態，要想治理好這個國家是不可能的。”［7］通過網絡平臺和公示制度等渠道，及時發布與人民群眾密切相關的交通、教育、醫療、社會保障和環境等公共事務信息，使利益相關方充分討論、參與決策，實現利益關系協調、促進社會和諧合作、提高政府公共管理和服務水平，推動有效治理。

影響協商治理效能的主體因素，也就是協商參與者（包括政黨、政府、企業、社會組織和公民等）自身的價值取向、思想文化觀念、參政議政能力、科學文化素質等對民主協商效能的內在影響，關乎到協商民主長遠發展。必須通過積極培育，塑造具有民主政治精神和現代文化價值觀念、具備參政議政能力、掌握現代科學技術的協商主體，為提高協商民主質量水平積累深厚的社會文化基因。一是建設協商型黨組織和政府。各級黨組織在政治協商制度中發揮著核心領導作用；各級政府部門在公共事務協商治理中發揮著組織實施的主導性作用。各級黨組織、政府部門和領導干部，對協商治理意義的認識程度、對落實政治協商制度的積極程度，直接關系到協商治理的質量水平。因此，必須切實提高各級黨組織和政府部門對政治協商制度的認識水平，從提高黨的執政能力和執政水平、推動政府職能轉變，促進依法決策、科學決策和民主決策；從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度認識協商治理的重大意義，增強落實政治協商制度的法制意識，建設協商型黨組織和協商型政府。自覺地緊密圍繞黨委政府的中心工作，堅持政治協商于決策之前和施政之中，自覺地把政治協商納入決策程序，使各方面、各階層的利益和愿望在決策過程和執行過程中得到更好體現和保障。二是培育協商治理的社會文化基礎。人民群眾參與公共事務協商的熱情、參政議政的能力，是影響民主協商質量水平的社會文化因素。協商治理需要平等合作型的社會文化精神氛圍，人民群眾之間擁有平等權利、承擔同等義務的平等互惠與合作關系，才能在相互尊重、信任和團結中進行協商討論。這種社會文化精神必須在人民群眾的日常生活中加以實踐、貫徹和訓練才能形成。要完善和創新人民群眾與國家機構之間的協商實踐形式。如完善人大聽證制度、確立人大主任接待日、開通人大網絡、完善人大代表述職評議制度，建立決策咨詢、公開聽證、媒體討論、民意征集、重大公共事務決策的社會公示制度，通過這些渠道和形式，溝通人民群眾與權力立法機關和行政決策機關之間的協商橋梁。要完善和創新基層民主協商的實踐形式。在村民委員會、社區居民委員會、業務委員會和基層工會等基層組織中，要賦予人民群眾參與協商的主體權利，實現基層事務的民主決策、民主管理和民主監督，使人民群眾在日常中經常參與協商實踐，提升參與意識和協商能力。

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10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.06.025

D082

A

1672－0911（2017）06－0025－06

2016年度國家社會科學基金一般項目“選舉民主與美國政治極化研究”（項目編號：16BKS083）的研究成果。

2017-07-06

孫存良（1978-），男，國防大學國家安全學院副研究員。

李徐步（1980-），男，陜西省銅川市印臺區人武部干部。

周鳳）