增強民主黨派民主監督實效性的價值、困境與對策研究

歐 斌 陳洪連

增強民主黨派民主監督實效性的價值、困境與對策研究

歐 斌 陳洪連

增強民主黨派民主監督實效性，對于鞏固中國共產黨的執政合法性，提高公共決策科學化和民主化水平，落實民主集中制，推動中國共產黨和政府加強作風建設等具有重要價值。然而，民主監督意識的缺位和錯位，民主監督制度建設的滯后，民主監督能力準備的不足，民主黨派特約人員的管理缺失，民主黨派成員的素質短板等因素還制約著民主黨派民主監督效能的提升。為破解現實問題，應切實轉變思想觀念，大力支持民主監督工作；暢通民主監督渠道，加強民主黨派能力建設；改善民主監督方法，提高民主監督的規范化水平；改進特約監督員管理制度；加快民主政治建設，營造良好的民主監督氛圍和環境。

民主黨派；民主監督；實效性；能力建設

提高民主黨派民主監督實效性，充分發揮民主黨派民主監督的政治優勢和獨特效用，是推進國家治理體系和國家治理能力現代化的題中應有之義。在當代中國政治系統和社會生態相互作用的復雜關系中，要充分認識民主黨派民主監督的政治優勢和獨特作用，全面查找制約民主黨派民主監督效能的因素，探索行之有效的增強民主黨派民主監督實效性的路徑。

一、民主黨派民主監督的內涵與特點

（一）民主黨派民主監督的內涵

民主黨派民主監督作為我國社會主義監督體系的重要組成部分，是指在堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的情況下，民主黨派通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產黨和政府等進行政治監督的活動。“民主監督是黨際監督的一部分，它體現著政黨的特征—以執掌國家政權或參與執掌國家政權為目標，為己任，是‘政治上的監督’”[1]。

準確把握民主黨派民主監督的內涵，要看到該監督是政治監督而非社會監督，是權利監督而非權力監督，是建設性監督而非破壞性監督，是合作性監督而非競爭性監督，是“異體”監督而非“自體”監督，是“柔性”監督而非“剛性”監督。民主黨派民主監督的內容不是對一般社會事務管理的監督，而是對國家大政方針和國家政治生活的重大問題，以及共產黨在執政中的行為的監督。

（二）民主黨派民主監督的特點

1.民主監督主體的特定性。民主黨派作為外在于中國共產黨和政府的“異體”力量，是共產黨發展的外部推動力，具有獨特的監督優勢。民主黨派通過提出意見、批評、建議等方式，客觀、公正、理性地對國家政治經濟生活發揮監督作用。民主黨派精英薈萃、賢者云集，擁有獨特的智力優勢和人才優勢，具有深厚的群眾基礎和廣泛代表性，其監督作用非其他監督方式所能替代。

2.民主監督形式的多樣性。民主黨派民主監督的形式靈活，多種多樣：民主黨派領導人可以接受中國共產黨和政府部門領導人的約見；以特約監督員的身份發揮作用；通過對口聯系、例會、雙月座談會、全國政協會議等方式表達真知灼見；在政協會議上以黨派名義提出提案和做大會發言；在政協視察、檢查過程中提出批評和建議。

3.民主監督過程的獨立性。民主黨派地位超脫，沒有復雜的利益糾葛，能夠相對客觀公正地反映真實情況和問題，能夠秉承歷史使命感和責任感反映民眾意愿，保持清醒的頭腦，提供睿智的方案，為黨和政府提供寶貴的糾錯機會和反饋機制。

4.民主監督效果的互利性。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度決定了民主黨派的民主監督，不僅有利于加強和改善執政黨的領導，而且有利于民主黨派的自身建設。一方面，民主黨派的民主監督能夠幫助中國共產黨減少決策失誤，保持清正廉潔；另一方面，“打鐵還需自身硬”，民主黨派為充分發揮民主監督作用，也需要時時處處注重提高理論素養和政策水平，無形中實現了共產黨和民主黨派的協同發展。

5.民主監督目標的建設性。在多黨合作的實踐中，各民主黨派作為中國共產黨的親密友黨，履行民主監督職能的目的是鞏固中國共產黨的執政地位，幫助中國共產黨執好政、用好權。“中國的其他黨，是在承認共產黨領導這個前提下面，服務于社會主義事業的”[2]。民主黨派履行民主監督職能，是寓支持于監督之中，幫助黨和政府發現和解決問題，鞏固和改善執政黨的領導，推進社會主義民主政治建設。

二、提高民主黨派民主監督實效性的現實價值

（一）增強中國共產黨的執政效能

中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，需要傾聽不同的聲音和意見，改進自身的工作和能力。提高民主黨派民主監督實效性，能夠幫助中國共產黨更好地跳出歷史周期律。

民主黨派的民主監督是一種有效的糾錯和制衡機制，能夠克服政治生活中的個人獨裁、專制擅權。蘇共之所以會發生亡黨亡國的歷史悲劇，一個重要原因就是蘇共凌駕于其他社會力量之上，長期實行高度集權的一黨專制，不允許其他黨派存在，排斥其他社會力量的參政、議政和監督。這就為一黨制之下的個人專權和擅權開了綠燈，為前蘇聯解體埋下禍根。以史為鑒，中國共產黨高度重視民主黨派民主監督的作用，確立民主黨派的合法地位，發揮其外部監督的獨特作用，有助于中國共產黨領導集體始終保持清醒頭腦，防止腐化墮落、蛻化變質，防止個人崇拜、個人獨斷，這無疑有利于提高中國共產黨的執政水平。毛澤東指出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”[3]

（二）提高公共決策科學化和民主化水平

不斷改進民主黨派民主監督的方法和效果，有利于實現公共決策的科學化和民主化。

民主黨派履行民主監督職能，把了解的真實情況向共產黨和政府傳達，提出科學合理的建議和誠懇恰當的批評，能夠使黨和政府的決策更加科學化和民主化，防范官僚主義、形式主義、主觀主義帶來的危害。鄧小平指出：“有監督比沒有監督好，一部分人出主意不如大家出主意好，共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題、出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生了問題也比較容易糾正。”[4]

（三）落實民主集中制和加快民主政治發展

發展社會主義民主政治，必須認真貫徹民主集中制原則。民主集中制原則是在廣泛民主的基礎上形成正確的集中統一領導。民主集中制的“民主”強調少數服從多數的原則，但這個多數決定的原則不能僵化刻板地理解和使用。

民主黨派履行民主監督職能，可以把少數人的合理訴求進行集中反映，通過講事實、擺道理，尋求少數意見和多數意見的最大公約數。在民主協商的過程中，少數派和多數派各陳己見，求同存異。少數派享有充分表達觀點的機會和條件，防止了“多數人暴政”的出現。這較好地處理了民主和集中、少數和多數的關系，避免了政治決策過程中的片面性和局限性，有利于把握民主集中制的精髓。

（四）推動中國共產黨和政府加強作風建設

“執政黨的黨風，關系黨的形象，關系人心向背，關系黨的生死存亡。”[5]加強黨風廉政建設，克服作風之弊，是中國共產黨的優良傳統。

民主黨派的民主監督能夠發揮異體監督的作用，為共產黨進一步踐行理論聯系實際，密切聯系群眾，批評與自我批評三大優良傳統和作風提供外部助力。毛澤東曾指出：“我們不怕說出自己的毛病，我們一定要改正自己的毛病。我們要加強黨內教育來清除這些毛病，我們還要經過和黨外人士實行民主合作來清除這些毛病。這樣的內外夾攻，才能把我們的毛病治好，才能把國事真正辦好起來。”[6]民主黨派能夠發現紀檢監察部門不易發現的問題，揭發個別領導干部政治腐敗、損公肥私、官僚主義等現象，批評主觀主義和形式主義、違背群眾路線的傾向和苗頭，讓民主監督成為遏制各種消極腐敗現象和不正之風的有力武器。

（五）促進各民主黨派加強自身建設

民主監督是民主黨派的重要職能和使命，反映了民主黨派存在的價值和意義。民主黨派積極參政議政，切實履行民主監督職能，只有有所作為，才能奠定自身地位，推動“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”方針的貫徹落實，促進多黨合作和政治協商制度的發展。

從某種意義上講，民主監督的作用發揮得越好，民主黨派地位越重要，民主黨派的意見越受重視，民主黨派人士就越能精誠團結、眾志成城，自覺承擔參政議政的歷史使命和社會責任，這無疑有利于加強民主黨派的自身建設。

三、提高民主黨派民主監督實效性的制約因素

隨著我國政治體制改革的不斷深化，進一步發揮民主黨派的民主監督作用，不斷提高其實效性，已經成為健全多黨合作制度，發展社會主義政治文明的重要課題。但是，民主黨派履行民主監督職能還存在諸多薄弱環節和亟待改進的地方，民主監督的實際效果與政黨制度設計者的初衷和人民群眾的期待相比尚有差距。

（一）民主監督意識缺位和錯位

中國共產黨提出民主監督的初衷是為避免工作失誤，提高執政能力和水平。但是，并非所有的領導干部都能充分認識到民主監督的重要性。有的領導干部持“監督無用論”的觀念，口頭上重視民主監督，實則對逆耳之言有反感情緒；有的領導干部認為民主監督可有可無，制約作用非常有限；個別領導干部認為民主黨派只是政治擺設，民主黨派成員在地方、單位大多擔任“副職”，僅是裝點門面而已；有人甚至主張統一戰線理論已經過時，在工作中不能積極主動支持民主黨派履行民主監督職能，影響了民主監督實效性的提高。

（二）民主監督能力準備不足

民主黨派成員多屬于社會精英，是各行各業的佼佼者。但毋庸諱言，個別民主黨派成員還不能在多黨合作的政治大格局中準確定位民主黨派的地位和作用，把民主黨派的民主監督理解為一種個人行為，而不是看作黨派的集體行為，民主監督的合力難以形成；個別民主黨派成員缺乏深入細致的調查研究，憑借個人好惡隨意提出問題和建議，出現“亂放炮”等社會責任感不強的現象；有的成員患得患失，思想顧慮多，心理包袱重，擔心民主監督得罪人，認為多一事不如少一事，不敢或不善于投入到民主監督中去；在民主監督過程中，個別成員提建議容易，作批評難；鼓勵性監督容易，督促性監督難；事前提意見容易，事后跟蹤調查和反饋難；講社會現象容易，講權力機關問題難；監督基層單位容易，監督領導機關難，影響了民主黨派民主監督的實效性。

（三）民主黨派特約人員管理缺失

邀請民主黨派成員以“特約人員”的身份，擔任政府部門的外聘監督人員，是一項有中國特色的社會主義監督制度。“據統計，現在各級政府部門和司法機關聘請的特約監察員、檢察員、審計員、教育督導員、國土資源監察員、稅務監察員、黨風監督員等各類‘特約人員’近20萬人，有力地推動了黨政部門思想作風和工作作風的轉變，密切了黨群關系，對加強和改善中國共產黨的領導發揮了積極的作用。”[7]但是，目前特約人員工作制度還不規范，特約人員知情渠道少、參與程度低，特約人員能力培養和素質提升機會較少，這限制了民主監督的質量和水平。

（四）民主黨派成員的素質存在短板

民主黨派成員大多是各專業領域的行家里手，但是，民主監督不僅要有專業素質，還需要具備較高的政治素質和心理素質。

當前，擁有較高政治素質的老一輩民主黨派人士多已退出領導崗位，新一代民主黨派成員有的對中國共產黨領導下的多黨合作歷史體會還不深，缺乏高屋建瓴、通攬全局的政治氣魄，不善于從政治高度上看問題，不習慣于從多黨合作的政治大格局角度處理事情，從而影響民主監督的整體質量和水平。另外，有的民主黨派成員心理素質還有待提升，監督中存在急躁冒進的情緒。個別成員認為，“提了就要辦，說了就要算”，一旦沒能達到預期目的，往往心灰意冷，嚴重制約了民主監督實效性的提高。

四、提高民主黨派民主監督實效性的對策建議

提高民主黨派民主監督的實效性，應當多措并舉、整體推進，在民主監督意識的提升、民主監督渠道的暢通、民主監督方法的改進、民主管理制度的革新、民主監督環境的營造等方面取得進展和突破。

（一）切實轉變思想觀念，大力支持民主監督工作

中國共產黨要聞過則喜、從善如流，不斷提高接受民主監督的自覺性和主動性。要嚴防一些領導干部打著共產黨先進性和純潔性的旗號，排斥民主監督的做法；消除領導干部擔心民主監督動真格，會在群眾面前出丑，暴露問題不好收場的顧慮，放心大膽地從加強多黨合作和政治協商制度建設的高度接受監督。為便于民主黨派監督，中國共產黨應保障民主黨派知情權，定期組織民主黨派成員參觀、考察、座談、調研；要重視信息溝通，把民主黨派的意見、建議和批評向主管領導傳達；要對民主黨派提出的意見和建議做出反饋，就是否采納以及如何處理等情況作出說明。

中國共產黨應加強和改善對民主黨派的領導，切實尊重他們在《憲法》范圍內活動的自由，尊重其地位；要在政治上信任、工作上支持民主黨派，確保其有職有權有責地履行民主監督職能；要放手支持民主黨派獨立自主地開展活動，支持各民主黨派處理好內部事務，在組織上、物質上、生活上給予關懷和照顧，切實保障民主黨派履行民主監督職能。

（二）暢通民主監督渠道，加強民主黨派能力建設

監督渠道是否暢通，直接影響監督的力度和效果。保障民主黨派的各項正當權利，是暢通民主黨派民主監督渠道的前提條件。中國共產黨各級黨委應切實保障民主黨派的知情權，及時通報本地區、本行業的重大決定事項和近期工作情況，接受民主黨派的批評和建議；要保障民主黨派的參與權，認真聽取民主黨派負責人的意見和建議。

民主黨派的能力建設狀況，直接決定民主監督的質量和水平。提高民主監督的實效性，必須以加強民主黨派能力建設為根本。首先，民主黨派要增強政治鑒別力和政治敏銳性，在錯綜復雜的矛盾面前明辨是非，堅定定不移地維護中國特色社會主義政黨制度，維護民主、團結與和諧的政治局面。其次，以學習型政黨建設為目標，認真學習統一戰線、多黨合作理論和方針政策，熟悉多黨合作的歷史和現狀。第三，高度重視民主黨派組織建設，建設高素質的領導班子，推動專家型、學者型角色向領導型、組織型角色轉變。大力加強基層民主黨派建設力度，培養骨干分子，發揮民主監督主陣地的作用；廣納賢才，把政治合格、作風正派、素質過硬的人才吸納進來，及時進行全方面的培訓，推進民主黨派的隊伍建設。

（三）改善民主監督方法，提高民主監督規范化水平

改進監督方法，是增強監督實效性的根本舉措。民主黨派民主監督要做到有的放矢、目標明確，在重視監督重大方針政策的貫徹執行以及重要人士安排等事項的基礎上，圍繞黨和政府的工作重心，瞄準群眾關心、社會關注、影響較大的社會熱點和焦點問題展開監督。對中國共產黨和政府的重大決策事項，民主黨派要將事前監督、事中監督和事后監督相互銜接和貫通，重視對決策事項的可行性論證；對中國共產黨和政府的各項工作，民主黨派應進行績效評估，對發現的問題提出督促整改意見。

提高民主監督的實效，必須實現民主監督的規范化和制度化。要根據民主監督的需要，建立和健全民主黨派民主監督獎懲制度、激勵制度、責任制度，實現各種制度的相互銜接和配套。同時，借鑒國外政黨制度建設的經驗，加強權利保障，創新監督方法，完善監督機制，提高民主監督的效能。

（四）改進特約監督員管理制度

特約監督員作為民主黨派挑選的精兵強將，代表民主黨派發揮民主監督作用，對其加強管理至關重要。為廣納賢才，充實隊伍，要不斷拓寬聘任特約人員的領域和行業，并根據監督工作需要適當增加特約人員的數量；要健全特約人員管理制度，明確任職資格、選任程序、任期、職權和職責，規范定期聯系制度、例會制度、履職反饋制度；要制定和執行嚴格的培訓制度，逐步提高特約人員的理論素養和政策水平，增強其歷史使命感和政治責任感，助力特約監督員熟悉民主監督的法律、法規和業務知識，增強民主監督的自信心和執行力。

（五）加快民主政治建設，營造良好的民主監督環境

提高民主監督的實效性，要以營造和諧的政治氛圍和寬松的政治環境為前提條件。鄧小平同志曾指出：“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活，發揚我們黨的傳統作風。”[8]因此，當務之急是不斷加強政治民主化建設，為民主黨派民主監督提供有力保障。

營造良好的民主監督氛圍和環境，首先要加快政治體制改革，實現黨的領導方式和執政方式的轉變，為民主黨派民主監督提供便利條件。其次，要完善各項民主制度及其運行機制，逐步實現民主制度化、法律化。要實現制度創新，用科學、合理、有效的制度，詳細規定人民民主的內容、形式、程序、方法和途徑。第三，要做到公開行政，提高政治透明度。要讓廣大人民群眾知曉各方面的政治運作過程，維護人民群眾享有的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督權利，同時保障民主黨派的知情權，形成暢所欲言、心情愉快、和諧寬松、生動活潑的民主氛圍，更好地讓民主黨派發揮參政議政、民主監督的作用。

[1]李維漢.統一戰線問題與民族問題[M].北京：人民出版社,1982：189.

[2]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社,1994：267 .

[3]黃炎培.八十年來[M].北京：中國文史出版社,1982：156-157.

[4]鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社,1994：273.

[5]中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定[M],北京：人民出版社,2001：5.

[6]毛澤東選集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1991：810.

[7]高會洪.“柔性監督”與強化約束力—關于加強民主黨派民主監督的幾點思考[J].中央社會主義學院學報2009(1)：67-70.

[8]鄧小平文選(第1卷)[M].北京：人民出版社,1994：215.

青島市社會科學規劃項目“習近平總書記關于提高民主黨派民主監督實效性的思想研究”（項目編號：QDSKL1601101）和青島大學“習近平系列講話研究中心”專項課題“習近平總書記關于落實黨委主體責任的重要論述研究”（項目編號：QDXY201608）階段性成果。

歐斌，男，青島大學自貿區研究院院長、教授，主要研究方向為國際關系與國際法。

陳洪連，男，青島大學政治與公共管理學院副教授，主要研究方向為政治學理論。