就業救助中的公共服務供給研究
——基于上海市某區的實踐

王迪 劉寶臣 王燊成

就業救助中的公共服務供給研究
——基于上海市某區的實踐

王迪 劉寶臣 王燊成

提供公共服務是政府不可推卸的責任，由政府提供的就業救助服務具有公共服務的屬性。通過對上海市某區的就業救助中的公共服務供給情況進行分析，發現上海市某區公共就業服務體系的建設和就業救助活動的開展對于幫助城市貧困群體就業起到一定作用，但也存在政策定位不明晰、工作人員素質不高、信息化建設不完善以及缺乏有效的質量評估等問題，未來就業救助制度發展應該從提高人員素質、加強信息化建設、建立科學合理的評估體系和促進多元主體之間的合作等方面著手。

公共就業服務；職業介紹；職業指導；職業培訓

一、問題的提出

就業是個人獲取收入的重要前提，也是社會穩定和經濟發展的重要基礎，無論對于個人還是對于整個社會，實現就業都有著重要的意義。提供公共就業服務是政府不可推卸的責任，社會弱勢群體更加需要公共就業服務的支持，因為他們在勞動力市場競爭中通常會處于劣勢，實現就業相對困難。

對于有勞動能力的社會弱勢群體，可以通過就業救助的形式對他們開展救助。就業救助是在家計調查的基礎上，國家為有勞動能力的貧困者提供貨幣支持和就業服務，幫助其擺脫貧困所采取的社會救助措施，是以政府為主體的就業保護政策。①韓克慶：《就業救助的國際經驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。就業救助中的就業服務通過辦理就業登記，提供職業介紹、職業指導以及職業培訓等方式，為勞動者和用人單位提供相應的幫助，是實現就業救助的基本途徑和手段。在就業救助實施過程中，由政府提供的就業服務帶有公共服務的性質，從公共服務供給的角度對就業救助開展討論，有助于我們厘清政府在就業救助服務中的職責，提升就業救助制度的運行效率。因此，本文主要從公共服務供給的角度出發，探討就業救助的實施現狀及存在的問題，以及如何對當前的就業救助進行優化。

本文使用的資料主要來自對上海市某區就業救助開展情況進行的實地調查。近年來，面對日益凸顯的失業問題，上海市政府積極開展就業救助實踐，不斷完善和擴展公共就業服務，從多個層面、多個角度為就業困難群體助力，形成了一套具有本地特色的做法。上海市實施了完善就業托底機制、建設信息化就業平臺、實施青年職業見習計劃、開展萬人就業項目等一系列全國首創的促進就業新舉措，形成了良好的促進就業新格局，發揮了促進就業的積極作用。開展調查的某區位于上海市中心，常住人口110萬，是上海對外交流的重要窗口。該區近年來促進就業工作成果頗豐，推行“服務項目化、項目社會化”的工作策略，整合多方面社會資源，搭建政府主導、社會公眾參與的就業服務平臺，提高就業服務水平，實施“創業助跑計劃”，建立起上海市第一個非正規勞動組織創業園區，以創業帶動就業，多途徑、多方式實現公共就業服務的精準推送，探索并形成了一個很好的模式，積累了一些有益的經驗。因此，通過對該區就業救助政策的實施和執行情況開展實地調研，有利于我們總結經驗、發現問題，推動就業救助制度的發展和完善。2016年5月份，中國人民大學“中國就業救助研究報告”課題組赴上海開展實地調研，對某區人社局、社區街道辦從事就業救助工作的干部、就業援助員等近十人進行半結構化訪談，從多個層面搜集就業救助中公共服務供給情況的相關信息，獲取了翔實、豐富的一手資料。

二、文獻綜述

2014年《社會救助暫行辦法》出臺以后，就業救助成為我國社會救助制度的重要組成部分。然而當前學術界對這一制度的討論相對較少，而對于就業救助中的公共服務供給問題更是缺乏專門研究。目前關于就業救助僅有的研究主要集中于社會救助領域。韓克慶對就業救助的概念、對象、目標、政策措施、政策銜接等進行了討論，梳理了國際就業救助的經驗，他認為應該以失業救助的概念代替就業救助。①韓克慶：《就業救助的國際經驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。吳小芳在城市最低生活保障制度的框架下討論了就業救助，發現就業救助政策的設計限制了政策目標的實現。②吳小芳：《我國城市就業救助政策研究》，《社會保障研究》，2011（4）。黃晨熹通過上海的實地調查，探討了影響低保對象求職行為的因素，提出完善公共就業服務的建議。③黃晨熹：《城市低保對象求職行為的影響因素及相關制度安排研究——以上海為例》，《社會學研究》，2007（1）。林辰樂和呂翔濤使用混合研究方法分析了影響低保對象就業的政策因素，發現在政策方面，職業培訓對于就業有正向影響。④林辰樂、呂翔濤：《影響城市低保受助者就業的政策因素分析：就業的雙項邏輯回歸模型及訪談實證研究》，《中國軟科學》，2012（8）。肖萌和梁祖彬通過長期追蹤定性研究對北京市的工作福利政策進行評估，發現工作福利在推動被救助者脫離福利進入就業方面作用有限，推進就業服務質量提高是社會救助面臨的重要問題。⑤肖萌、梁祖彬：《社會救助就業福利政策研究》，《社會保障研究》，2010（1）。通過回顧這些研究的成果，可以發現，公共就業服務在幫助社會弱勢群體和貧困人群實現就業方面能夠起到積極作用，要想提高這類人群的勞動參與，改善公共就業服務供給是一個有效的舉措。但是，在社會救助領域開展的相關研究，存在以下不足：一是對就業救助有許多模糊認識，在制度定位、制度設計和制度銜接方面，仍然有一些值得討論的問題⑥韓克慶：《就業救助的國際經驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。；二是研究更多側重于研究貧困群體的就業問題，忽視對政府責任的討論；三是研究主要關注如何通過救助的方式促進就業，更多地強調社會救助，缺乏對就業服務供給本身的關注。

因此，借鑒公共服務的研究視角，探討如何通過公共就業服務有效解決社會弱勢群體的就業困難，有助于加深對就業救助概念內涵的理解，可以為就業救助的實施提供一些有益的借鑒。就業是公共服務的重要內容，為公眾提供優質高效的公共服務是政府當仁不讓的責任，這一點得到政策界和學術界的共識。國際勞工組織在創立之初就倡導建立“一個由中央當局控制的免費的公共職業介紹制度”，因為“勞動力不是商品”，而且“私營職業介紹所存在潛在剝削”。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動力市場——公共就業服務》，中國勞動社會保障出版社，2002年，第3頁。徐云輝、崔力夫：《完善我國公共就業服務制度的路徑探討》，《經濟縱橫》，2013（7）。何俊武認為，由于勞動力市場的不足，完全依靠其自發調節來實現充分就業幾乎是不太可能的，必須通過政府的介入進行調控。②何俊武：《促進就業：建設服務型政府的一個重大戰略》，《求實》，2004（11）。蔡昉：《解讀當前撲朔迷離的就業形勢》，《中國發展觀察》，2009（11）。錢再見則認為，提供基本就業服務是法治社會對政府的必然要求，也是維護社會穩定的需要。③錢再見：《失業弱勢群體及其社會支持研究》，南京師范大學出版社，2005年，第341～357頁。胡紹英：《發達國家和地區公共就業服務績效評估的經驗及對我國的啟示》，《開發研究》，2008（1）。項繼權和袁方成根據公眾需求的公益性程度以及滿足公眾需求對政府的依賴程度，將公共服務分為“基本公共服務”和“非基本公共服務”兩大類，公共就業服務作為基本公共服務應當由政府主導提供并承擔最終責任。④項繼權、袁方成：《我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析》，《公共行政評論》，2008（3）。曾湘泉：《公共就業服務之完善措施》，《中國勞動保障》，2009（9）。提供公共就業服務是政府的基本職責，并不意味著政府是公共服務的唯一提供者，也不意味著所有的公共就業服務都由政府直接提供，除了政府，社會組織和企業也應該在公共服務供給中扮演重要的角色。⑤柏良澤：《“公共服務”界說》，《中國行政管理》，2008（2）。上海市人民政府發展研究中心課題組：《關于當前形勢下促進就業問題研究》，《科學發展》，2013（2）。郁建興、吳玉霞認為區分服務規劃者和服務生產者是公共服務供給機制研究的核心要義。⑥郁建興、吳玉霞：《公共服務供給機制創新：一個新的分析框架》，《學術月刊》，2009（12）。

社會弱勢群體和就業困難人群是公共就業服務的重要服務對象。布羅德斯加（Brodsky）認為公共就業項目可能是幫助那些缺乏技術和受教育水平較低的長期失業者就業的唯一有效途徑。⑦Melvin M.Brodsky. Public-service employment programs in selected OECD countries, Monthly Labor Review， Vol.123, No.10(October 2000).胡紹英提出我國公共就業服務應該強化其為就業弱勢群體為核心的客戶服務的功能⑧胡紹英：《發達國家和地區公共就業服務績效評估的經驗及對我國的啟示》，《開發研究》，2008（1）。，曾湘泉認為當前我國公共就業服務要強調對困難群體提供就業服務的功能⑨曾湘泉：《公共就業服務之完善措施》，《中國勞動保障》，2009（9）。。

我國公共就業服務的內容主要包括：提供就業信息服務、就業咨詢服務、就業指導服務、職業介紹服務、就業培訓、就業委托服務和就業管理服務等。⑩李軍鵬：《公共服務學——政府公共服務的理論與實踐》，北京：國家行政學院出版社，2007年，第2頁。對于我國的公共就業服務，徐云輝、崔力夫認為，存在服務機構結構單一、基層服務能力不足、信息搜集和傳遞功能不健全等問題。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動力市場——公共就業服務》，中國勞動社會保障出版社，2002年，第3頁。徐云輝、崔力夫：《完善我國公共就業服務制度的路徑探討》，《經濟縱橫》，2013（7）。蔡昉指出，要通過居民享有的社會保障和其他公共服務的統一化和均等化，推進實質意義上的戶籍制度改革，提高勞動力市場的整合水平，解決勞動力市場的矛盾。②何俊武：《促進就業：建設服務型政府的一個重大戰略》，《求實》，2004（11）。蔡昉：《解讀當前撲朔迷離的就業形勢》，《中國發展觀察》，2009（11）。胡紹英③錢再見：《失業弱勢群體及其社會支持研究》，南京師范大學出版社，2005年，第341～357頁。胡紹英：《發達國家和地區公共就業服務績效評估的經驗及對我國的啟示》，《開發研究》，2008（1）。和曾湘泉④項繼權、袁方成：《我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析》，《公共行政評論》，2008（3）。曾湘泉：《公共就業服務之完善措施》，《中國勞動保障》，2009（9）。都把建立完善的績效評估指標體系、完善職位空缺信息的統計和發布制度作為完善公共就業服務的有效措施。上海市人民政府發展研究中心課題組建議，為有效解決就業信息在勞動力資源間的“不對稱”問題，應以精細化管理為導向，進一步規范完善我國的公共就業服務。⑤柏良澤：《“公共服務”界說》，《中國行政管理》，2008（2）。上海市人民政府發展研究中心課題組：《關于當前形勢下促進就業問題研究》，《科學發展》，2013（2）。

通過對公共就業服務相關文獻的梳理可以發現，討論就業救助中的公共服務供給，首先應該明確對于社會弱勢群體需要提供何種就業服務，其次需要明確哪些服務項目需要政府來承擔，以及如何提供。

三、上海市某區就業救助中的公共服務供給現狀

（一）就業救助公共服務體系建設情況

就業救助公共服務體系建設是開展就業救助服務的基礎，可以從立法、機構建設和財政支持這三方面考察上海市某區就業救助公共服務體系的建設情況。

1.立法情況

20世紀90年代后期，隨著我國公共就業和人才服務制度的逐步建立和完善，上海市相繼頒布了《上海市促進就業若干規定》《上海市人力資源和社會保障局關于進一步加強就業援助工作的若干意見》等一系列促進就業的文件，這些文件中對于社會弱勢群體的就業有所涉及。對這些制度文本分析，可以發現：第一，上海市政府把促進就業和提供公共就業服務作為一項基本職責，人力資源和社會保障部門是負責就業服務供給的主要部門；第二，就業理念從早期的側重于增加工作崗位，逐漸過渡到提高勞動者的就業能力；第三，針對社會弱勢群體使用的是就業援助的概念，且把實現困難群體就業作為就業援助政策所要實現的目標，而非通過幫助他們就業來實施救助。

2.機構建設情況

上海市在市、區和街道各級都設有就業服務機構。市、區兩級主要是就業促進中心，包括職業介紹科、職業介紹所等，負責職業推介、勞動力資源管理、就業指導服務、失業保險基金使用和管理、職業培訓指導和公共實訓管理等工作。街道一級設社區服務辦公室，承擔的是原民政科和勞動科的職能，辦公室下設啟點工作站和社會保障援助服務社。啟點工作站與職業介紹科對接，負責職業指導，社會保障援助社與勞動力資源部門對接，負責調查走訪、信息搜集、推薦崗位和宣傳工作等。援助社主要由就業援助員構成，就業援助員崗位最初為安置下崗工人設立，由市黨校管理，現在已經全部劃給各街道，由居委會管理。

3.財政支持情況

在資金支持方面，上海市有促進就業專項資金，來源于市級財政預算安排和中央財政專項轉移支付，這在全國范圍內也是處于領先的地位。根據《上海市促進就業專項資金管理辦法（試行）》，促進就業專項資金實行獨立核算，專款專用，各業務單位列入促進就業專項資金的項目預算經過市就業促進中心、人力資源和社會保障局、財政局等相關部門審批后，可用于補貼職業介紹、職業培訓、職業技能鑒定、公益性崗位、就業見習以及扶持公共就業服務等方面，幫助提高就業困難群體的就業能力，并提供一些生活上的補貼和失業保險補貼等。2016年，上海市促進就業專項資金支出20424.6萬元，用于開展公共就業服務的14項專項項目，其中支出最多的項目是公共實訓基地服務平臺運作費用，為7759.7萬元，占到總支出的37.99%，其次是應屆畢業生、校企合作培訓補貼，為6893.8萬元，占到總支出的33.75%，兩項支出合計，超過了70%。①《2016年促進就業專項資金項目情況表》，上海市人民政府網站，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw32905/nw41584/ nw41603/index.html，2017-2-9。從資金使用的情況來看，上海市并沒有設立支持貧困群體就業的專項經費，即使是針對服刑戒毒、就業困難群體的專項資金使用，所占的比例也相對較低。

除此之外，根據《上海市失業保險辦法》規定，失業保險基金除了用于發放失業保險金、失業補助金，還可以用于就業服務機構開展職業培訓、職業介紹和職業指導等的費用。因此，上海市公共就業服務的資金還部分來源于失業保險基金，公共就業服務方面資金較為充足，而且有相當一部分的資金可以用于就業弱勢群體。

（二）就業救助公共服務開展情況

職業介紹、職業指導與職業培訓是公共就業服務中最核心的內容，在促進就業實踐中發揮著重要作用，下文將從這三個方面分析上海市某區針對社會弱勢群體開展的公共就業服務。

1.職業介紹情況

職業介紹是公共就業服務或私營職業介紹所為求職者尋找工作和雇主填補崗位空缺的過程。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動力市場——公共就業服務》，北京：中國勞動社會保障出版社，2002年，第32頁。某區的職業介紹工作主要由區職業介紹所、街道就業援助員和居委會人員承擔，主要包括以下幾項工作內容：

首先，收集求職者信息和空缺的工作崗位信息。這主要包括兩個方面的工作：一個是通過求職主動登記和就業援助員走訪，了解就業弱勢群體的失業時間、工作經歷、工作技能以及就業意愿等信息。

每個居委會有一個就業援助員，他等于是下沉到居委會了，要對自己轄區內的失業人員了如指掌，每個月進行排摸。（RSJ—003）

一般我們就是走動，對于這些就業困難人群，我們基本上隔三岔五地到他們家問問。所以通過我們就業援助人員挨家挨戶地摸，才能夠掌握一手最基本的信息。當然有的人也會找上門，就是年紀比較大的那種。（YZY—002）

另一個是通過就業援助員與企業雙向溝通，收集空缺崗位信息。就業援助員可以通過招聘網站等網絡資源來挖掘就業線索，同時也可以利用本人的人脈、社會關系、地域資源等來獲取空缺崗位情況和招聘會信息等。而部分企業也會主動到街道登記，尋找符合要求的勞動者。通過這種雙向的搜尋，能在求職者與企業間搭建起一個平臺，幫助失業者與企業建立起聯系，實現信息的充分利用，擴大就業。

我們社區主要為社區困難群體提供相關的就業支持，比如說我們的就業援助員通過網上的招聘信息、參加招聘會，還有的靠拉關系、托朋友等等，到處尋找工作機會，收集崗位信息，給廣大的民眾提供更多的擇業機會。（LFJ—002）

有些崗位我們是外面走的時候看見的，有的是朋友介紹的，有些是區里給的，另外還有企業直接找上門來的。（YZY—001）

其次，評估空缺崗位質量。收集到崗位信息后，就業援助員、職業介紹所要對空缺的崗位進行初步篩選，對工作環境、工作技能要求、企業情況等進行審核和整理。訪談中發現，上海就業援助員對崗位信息的篩選較為全面且嚴格，能夠在一定程度上保護失業者的合法權益。

首先我們是要對這個單位進行審核的，我們需要他們提供組織機構代碼，還有工商營業執照的復印件。然后我們要通過勞動力資源委員會去查一下，是否經過年檢，有沒有過有效期，也要確定一下單位的真實性，因為我們也要對社區的居民負責任。（LFJ—003）

從我們這里推薦的，最起碼上12333招聘全部都是加金(指交社保)的單位，不加金(指不交社保)的單位我們不能推薦。所以他跟我們有接洽的時候，我要去查這家單位，他家的信譽是不是良好，他還要到我們職介所提供相關的材料，我們才能進行推薦。（YZY—003）

最后，建立空缺崗位與求職者之間的聯系。通過網絡平臺信息發布、實地走訪的方式，結合求職者就業能力、就業意愿情況，將合適的崗位信息傳遞給就業困難人員，推薦合適的人員報名和面試，提升他們就業成功的機會。通過以上的幾個步驟，公共就業服務能夠幫助求職者和企業建立聯系，提升就業弱勢群體的崗位信息搜集能力，有利于解決失業問題。與自己尋找空缺崗位相比，通過公共就業服務介紹的崗位質量更高，就業弱勢群體就業成功的幾率也更大。

通過我們的幫助，因為我們認識人事，可以直接幫他預約面試時間和地點，不管到底面試結果如何，至少他初試的機會是有的，是有這樣一個優勢。還有就是說在面試之前，我們其實是很了解這個崗位的，了解企業的需求，企業需要找什么樣的人，我們會有針對性地來為他指導，這樣他面試的成功率會大一點。（LFJ—003）

2.職業指導情況

職業指導就是指導、幫助勞動者根據自己的生理與心理特點，同時考慮社會的需要，選擇最佳職業的過程。①潘錦棠：《勞動社會學》，北京：中國勞動出版社，1995年，第111頁。職業指導的內容包括傳授職業知識、幫助求職者了解自身職業素質、開展職業咨詢、就業政策解答等。

上海市某區的職業指導工作主要由街道的就業援助員、職業指導師和區就業促進中心的職業指導師承擔。一是在每個月或每個星期的失業、無業調查中，就業援助員會根據受助對象的需求，提供針對性的就業指導服務，包括簡歷修改、面試技巧、心理疏導、公共就業服務政策介紹等。二是有需求的人員可以通過與街道的職業指導師、就業援助員預約接受職業指導。三是仍有需求的人員，可以通過職業指導師預約區一級的職業指導師，獲取進一步的指導幫助。但現階段，由于街道職業指導師的數量有限，每個街道大概只有一名持證上崗的專業職業指導師，常常需要街道就業援助員分擔一定的職業指導工作。

職業指導師是需要持證上崗的，但目前為止我們街道只有我一個人有這個證書，專業職業指導師的話，街道只有我一個，當然靠我一個人肯定不夠，我們社區失業、無業青年，還有每年的應屆畢業生還是挺多的。所以平時我給這些就業援助員開會的時候，給他們培訓一下，也是傳授一點兒專業技巧給他們，就是告訴他們是怎么指導的，那么他們可以幫我分擔一些，是這種情況。（LFJ—003）

我們這里沒有心理顧問，心理顧問就是我們自己。我們平時有的把自己的經歷，有的把小孩的經歷，聊天式的講給他們，打開他們的思路。（YZY—001）

3.職業培訓情況

職業培訓，也稱為職業技能培訓，是為培養和提高勞動者從事各種職業所需要的知識和技能而進行的教育和訓練。解決失業問題的根本是提高就業弱勢群體自身的就業能力，而能力提高的關鍵則在于教育和職業培訓。正如森（Sen）所說，“真正的機會平等必須通過能力的平等才能實現”。②Amartya K. Sen. Inequality Reexamined, Cambridge: Harvard University Press, 1992, p.7.職業培訓的基本內容一般包括基本素質培訓、職業知識培訓、專業知識與技能培訓等方面。目前，上海市職業培訓服務主要有以下形式：

一是校企合作。校企合作主要針對大專院校學生，學生先通過學校學習，獲得一個高級證書，再到企業去進行實訓，這是一個全市范圍的政策。雖然對重點本科院校學生來講，專業技術證書并沒有多大意義，但對于大專院校的學生，這種證書對于就業有較大幫助。行健職業學院的校企合作開展得比較好，每年幾乎所有的應屆生都會參與到校企合作項目中來，這些項目中最具代表性的是“育嬰師”項目。

行健學院有一個比較好的項目，就是育嬰師的項目，就業率很高，他們都是做幼兒園的老師。首先他有一張育嬰師的高級證書，然后在幼兒園進行實訓。通過這樣證書加實訓的結合，那么能夠留在幼兒園工作的比例會很大很大。（RSJ—004）

二是教育費附加返還。工作技能的缺乏可能也會造成工作崗位的喪失，所以對在職職工提供培訓，是預防失業的一個有效措施，上海市通過把部分教育費附加稅收返還給企業來鼓勵企業開展職工培訓。

現在市里面主導的一個就是教育費附加做培訓，大概是上海特有的吧，就是把教育費附加這塊稅收拿出來，鼓勵企業對職工進行培訓。企業既可以拿回去自己做培訓，或者因為企業很小，沒有能力自己做培訓，我們就把需要培訓的企業員工集中組成一個班級，免費提供場地、提供教室，進行精準化的培訓。（RSJ—003）

三是培訓卡，這是目前采用最多的一種形式。通過向受助對象發放培訓卡，鼓勵他們參加培訓，在操作中，針對失業人員、在職人員和有創業意愿的人員等不同的受助群體，有不同的補貼額度，但是對于培訓項目的選擇并沒有太多限制，給予受助對象較大的自由度和選擇權。

如果是就業困難人員，沒有工作的話，我們是把25%的錢，打給就業困難的人員，75%的錢是打給培訓機構。這樣的話，就業人員他就比較輕松，一個2000元的項目，他只要是付個500塊錢給機構，先去學習，剩余的錢等他之后考試通過的話，一年之內我們再打給培訓機構。對失業的人，那么他只要先付50%的經費，學完通過的話，1000塊錢給個人，1000塊錢給培訓機構。對在職職工的話就不存在這種錢的困難，所以之前是要把2000元錢付給機構，等考試通過我們給培訓機構打50%學費，再返還給在職職工。（RSJ—004）

四是技能競賽。為了鼓勵就業弱勢群體提升工作技能，增強就業能力，政府會定期舉辦不同層級的技能競賽，借此宣傳參加職業培訓的重要性，以鼓勵更多的勞動者參與職業培訓。

四、上海市某區就業救助的公共服務供給中存在的問題

（一）就業救助的政策定位不明晰

通過對上海市某區就業救助政策實踐的分析，我們發現，該區實施的就業救助政策與理想的“就業救助”有著較大的差異，主要表現在：一是在政策對象上，就業救助的受助對象應該是貧困者中有勞動能力的人員，就業救助應該是基于家計調查的項目，但在上海市的實踐中，將受助對象限定為存在就業困難的人員，這兩類人員并不是完全重合的。①韓克慶：《就業救助的國際經驗與制度思考》，《中共中央黨校學報》，2016（5）。二是在政策目標上，就業救助的政策目標應該是通過幫助有勞動能力的貧困者就業而達到對這類人群實施救助，幫助他們擺脫貧困的目的，在就業救助政策中，就業是一種手段，而救助才是最終目的，但在上海市的實踐中，把實現就業作為政策目標，其實只是完成了就業救助中“幫助就業”的一部分任務，但就業能否帶來家庭經濟狀況改善，仍存在一些不確定性。三是在政策屬性上，更加側重于公共服務屬性，而忽視了社會服務屬性。公共服務對應的是公共政策，而社會服務對應的是社會政策，公共服務與社會服務、公共政策與社會政策存在巨大的結構差異，體現了政府職能角色之間的差異。②劉繼同：《中國現代社會服務體系構建論綱》，《社會建設》，2016（1）。對于社會服務屬性的忽視，造成了就業救助制度同其他社會救助制度缺乏互動、協調、配合和銜接的情況。

（二）基層工作者的專業能力不足

通過調查，我們發現，在基層極其缺乏專業的職業指導師。在我們調研的區，只有一位社工持有助理職業指導師資格證書，遠遠不能滿足就業困難人員的職業指導需求，就業援助員除排查摸底外，還要分擔職業指導的部分職能。在街道和社區層面主要依靠就業援助員對就業弱勢群體提供幫助，而這些就業援助員大部分是由協保人員轉化而來。所謂“協保”，指進入再就業服務中心后同服務中心及原所在單位三方協商，保留社會保險關系的下崗人員。事實上，這些人員本身就是失業人員，是就業弱勢群體的一部分，他們工作崗位的獲得也是通過政府購買的公益性崗位。通過所在街道的專業職業指導師不定期的培訓和傳授一些專業技巧，就業援助員再結合自己的生活經驗和生活常識進行職業指導。但實際上，職業指導涉及心理、文化等多個專業領域，這些基層工作者雖然更能體會失業給個人精神和家庭生活所帶來的壓力，但在日益復雜的勞動力市場中，他們的能力和素質卻很難滿足提供就業救助服務的要求。

就業援助員這個概念是過去政府提出的一種模式，等于政府親自購買一些崗位，解決就是我們說的年齡大的、市場就業沒人要的，這些相對弱勢群體的就業問題。（RSJ—002）

這些人本身他們就是就業困難對象，就是讓困難的人去幫助困難的人，在十年前、十五年前這是一個辦法，政府通過一些公益性崗位解決了很多人的就業問題，但這些人本身的素質、能力和學歷是不足以擔當這個工作的，尤其在今天。（RSJ—001）

（三）信息化建設有待完善

上海市公共就業服務機構的信息系統建設較早，從最初的身份證掃描到現在的平板一體化建設，信息系統建設較為完善，能夠滿足日常業務的開展和數據的統計工作。

我們有很多信息化的平臺，市里面建立了12333網站，它下面有很多子網站，像“樂業上海”“技能上海”等公眾號，把全市的所有招聘會的信息、我們春風行動的信息、培訓信息等等都貼在上面。還有我們通過平板“一本通”，把全局所有的信息都整合到一個平臺上面，然后做到信息實時資源共享。（RSJ—002）

但隨著信息技術的日新月異，現有的信息系統建設也面臨著一些問題。首先，是信息安全問題，由于目前信息系統在信息監測方面的作用有限，可能會導致登記人員或企業的信息泄露。其次，信息的雙向導入導出不平衡，“人人都想拿你平臺上的信息，但是人人都不愿意為平臺貢獻信息”，這也是以后要克服的問題。第三，各部門之間的信息缺乏整合。在實踐中，不同層級的政府部門都搜集了相當豐富的就業相關信息，但市、區、街鎮之間，以及跨部門之間信息數據的整合還存在一定的阻礙，信息碎片化現象仍然比較突出。

（四）缺乏有效的質量評估

上海市公共就業服務體系雖然發揮了一定的作用，安置了很多失業下崗人員，并為提升就業困難群體的就業能力做出了很大的貢獻，但在公共就業服務供給過程中卻忽視了公共就業服務的質量問題，缺乏科學有效的公共就業服務質量評估體系。公共就業服務部門在追求擴大服務種類、提升服務覆蓋面的同時，忽視了服務供給在實施過程中對實際效果的管理和監控。而公共就業服務的供給不僅要注重服務過程，更應該關注服務產出效果，才能真正發揮公共就業服務的效能。

不可否認，以上問題的出現受到勞動力市場變化的影響。隨著城鄉剩余勞動力數量的減少，我國面臨著比較嚴峻的就業形勢，就業問題的主要表現形式從就業不足逐漸轉變為結構性和摩擦性失業。①蔡昉：《宏觀經濟政策如何促進更多更好就業？——問題、證據和政策選擇》，《勞動經濟研究》，2015（3）。但更深層次地還在于政府提供公共服務的體制。政府作為一個特殊的利益集團，在代表并謀求社會的公共利益之外，不可避免地同樣具有自身利益，為了維護自身利益，存在制度擴張的傾向，即“提供公共服務的政府部門具有超額提供公共服務的內在傾向，這種‘過剩’的產品和服務最終是以社會所付出的巨額成本為代價的”②吳群芳：《公共選擇理論與“公共服務市場化”——西方行政改革的理論背景》，《北京科技大學學報（社會科學版）》，2002（3）。。這使得地方政府或公共部門通常不能完全考慮社會公眾的公共需求，而從政府部門自身的政績出發，使公共需求在向政府行政目標轉化的過程中被曲解，導致公共需求與政府的服務目標不完全一致，甚至是相互矛盾。③董麗：《基本公共服務質量評價問題研究》，吉林大學2015年博士畢業論文。如果說增長的需求是政府服務的“拉動”力量，那么政府供給更多服務的愿望則構成了其“推動”力量④E.S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第23～36頁。，結果制度的擴張成為一種慣性。在此背景下，公共服務工作人員的報酬并不與公共服務提供的實際效果與效率密切相關，公共服務人員雖然積極地謀求公共服務的增加，在一定程度上滿足了社會成員的基本需求，但卻并不重視公共服務實施效果的評估，最終帶來了公共就業服務供給中的諸多問題。

五、結論和討論

通過對上海市某區的實地調研，我們發現，由政府對就業困難群體提供的救助服務確實在促進就業、穩定就業以及鼓勵創業等多方面發揮了作用，但由于政府在實踐中過度重視制度的擴張，而缺乏相應的項目執行效果評估等原因，影響到就業救助效果的發揮。現階段仍然存在著就業救助政策定位不明晰、從業人員能力不足、信息化建設不夠完善以及缺乏科學合理的質量評估體系等問題，不利于進一步提升公共就業服務的整體水平和實際效能。因此，應該從以下幾個方面著手，增強政府在就業救助公共服務供給中的遞送能力：

第一，提升從業人員的服務能力，努力實現專業化、職業化。一是以機構的職能為導向，根據各機構、職能部門本身不同的職能要求，完善相關工作人員的不同等級的準入條件，對公共就業服務的從業人員進行一定的篩選。同時，還要注重對公共就業服務從業人員的培訓。要以各機構不同時期的職能需求為依據，定期對從事公共就業服務的人員進行不同層次的培訓，培訓的內容應包括相關的就業政策法規、職業介紹、就業指導方法、信息處理技術等方面。二是以服務對象的需求為導向，在服務過程中注重關心服務對象本身的要求，包括心理上的需求等；三是以服務規范化為導向，進一步完善公共就業機構的從業人員服務規范，健全相應的工作規定，明確職責范圍，規范各項服務等。⑤曾湘泉：《公共就業服務最重要的職責——開展對困難群體有針對性服務》，《中國就業》，2009（8）。

第二，加強信息化建設，把現代化、信息化的手段融入公共就業服務體系中。一方面是加強就業服務信息的整合。對于不同層級、不同部門之間的公共就業服務信息資源，應當進行充分有效的整合，在保障信息安全的基礎上，建立健全一個開放的公共就業服務信息系統和管理平臺，以避免過度建設造成資源浪費。另一方面嘗試拓展信息的使用途徑。當在不斷完善信息化建設的基礎上，拓展信息的使用途徑，定期對就業困難群體、失業人員等信息和公共就業服務工作情況進行數據統計和評價分析，把靜態的數據真正變成一種動態的服務，通過信息的動態管理和監測，為進一步做好公共就業服務工作提供依據。

第三，加強公共就業服務質量評估。一方面是以公職履行為價值尺度來設計相應的評估體系。只有在符合一定規范要求的前提下，才能進一步實現提供公眾滿意的公共就業服務。在現階段，需進一步加強對公共部門相關制度規范的履行情況的評估，這應當是公共就業服務質量的最基本層面的保障。另一方面是加強公眾對公共就業服務評估。在公共就業服務供給的評估過程中，不能單純根據政府的行政目標來衡量服務質量的高低，應當以就業弱勢群體的需求為評估起點，更加真實地反映出公共就業服務供給的效果和水平，應當鼓勵和引導公民參與評估，以考察現有服務滿足社會公眾需求的程度。

第四，加強政府與非公共就業服務組織的協調配合，充分地利用社會組織和企業的力量。一方面是積極引導和利用市場手段，通過市場機制優化福利資源配置，增加社會福利的效能。①韓克慶：《市民社會與中國社會福利體制的構建》，《天津社會科學》，2008（1）。另一方面是根據“政府主導、社會參與”的原則，有效調動社會組織積極性，使其充分發揮專業特長。結合政府、社會組織和企業在獲取資金、生產和遞送服務等方面的不同優勢，為民眾提供更多更好的公共就業服務，促進政府、社會組織與企業三者之間的協調配合，發揮整體效應，真正滿足就業服務多樣化的需要。

Research on public service supply in employment assistance-Analysis of practice from one district in Shanghai

Wang Di, Liu Bao-chen, Wang Shen-cheng

Providing public service is the responsibility of the government, and the employment assistance service provided by the government has the property of public service. Through the study of public service supply situation in employment assistance in Shanghai, it is found that the construction of the public employment service system and the employment assistance activities do play some role in helping the employment of urban poor groups, however there still exist some problems, like unclear policy orientation, low quality of the staff, incomplete information construction and the lack of effective quality evaluation. It is believed that the future development of employment assistance system should start from the following aspects, such as improving the quality of staff, strengthening the information construction, establishing a scientific and reasonable evaluation system and promoting cooperation between multiple subjects.

Public employment service; Occupation introduction; Occupational guidance; Occupational training

（責任編輯：何 欣）

王迪，中國人民大學勞動人事學院碩士研究生，主要研究方向為社會救助；劉寶臣，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，主要研究方向為社會救助、社會福利；王燊成，中國人民大學勞動人事學院博士研究生，主要研究方向為社會救助、社會福利。（北京，100872）