我國自愿戒毒制度的失范與規范

靳瀾濤

★法律研究★

我國自愿戒毒制度的失范與規范

靳瀾濤

自愿戒毒制度由《禁毒法》首次賦予合法地位，又經過《戒毒條例》進一步規范和細化，被單獨列為一章，成為我國戒毒體系中的重要組成部分。《禁毒法》《戒毒條例》等法律規范對于自愿戒毒營利性異化、約束力薄弱、執法避風港等風險給予了充分估計，并做出了相應的制度規制。但是，自愿戒毒措施的立法干預是一項系統工程，既需要慎重考查整個戒毒體系的協調和銜接，也需要認真反思自愿戒毒本身的價值和定位。從以上兩個維度加以審視，一方面，自愿戒毒與強制隔離戒毒之間的天然緊張關系仍缺乏必要的規范。另一方面，行政權力的過度深入與自愿戒毒充分發揮社會醫療資源的價值理念相悖。解決上述問題需要厘清自愿戒毒制度的法律定位，消解戒毒措施之間的內在失范，平衡社會化戒毒理念與行政高權體制的沖突。

自愿戒毒；禁毒法；戒毒條例；強制隔離戒毒

自愿戒毒從狹義上是指，吸毒人員自行到具有資質的醫療機構接受戒毒治療。這種措施在我國戒毒實踐中淵源較為悠久，但直至《禁毒法》出臺后，才被落實為成型的法律制度，并在隨后頒布的《戒毒條例》中被單獨列為一章加以細化。《禁毒法》和《戒毒條例》對于自愿戒毒實踐中出現的營利性異化、約束力薄弱、執法避風港等風險給予了充分估計，也完善了相應的制度規制。但是，厘清自愿戒毒的規范框架和運行現狀后發現，自愿戒毒與其他戒毒措施在銜接中存在較為明顯的沖突，行政權力的過度干預也難以彰顯自愿戒毒的內在價值。對于目前的制度架構需要從立法、政策、措施等多個維度作出修正，方能使其發揮更大的效用。

一、傳統自愿戒毒措施的淵源與弊端

《禁毒法》頒布以前，強制性戒毒與自愿戒毒構成了我國傳統的戒毒體系的主要框架。但是，在立法中，自愿戒毒作為實踐中形成的戒毒措施始終未能得到確認和固化。僅有以下幾部法規間接默認了自愿戒毒措施的存在：1995年，國務院發布的《強制戒毒辦法》第21條中，允許醫療單位在省級衛生部門批準和同級公安部門備案后開展戒毒脫癮業務。1996年，公安部在《關于貫徹執行<強制戒毒辦法>有關問題的通知》第4條第6款中，進一步規范了公安部門對于戒毒醫療單位的監督職責、附屬安康醫院從事戒毒業務的要求等。同年，衛生部出臺《關于加強戒毒醫療機構管理工作的通知》及其所附的《戒毒醫療機構驗收標準》，對戒毒醫療機構的具體運行做了細化規范。2000年，公安部發布的《強制戒毒所管理辦法》第47條規定，強制隔離戒毒所可以接受自愿戒毒人員，默示了自愿戒毒現象的存在。這些關于自愿戒毒措施的“法律依據”有幾個共同特點：一是都屬于行政法規或部門規章，鮮見法律作為淵源；二是發布機關的級別較低，其中級別最高的是國務院，其他均是國務院各部門；三是都沒有明確、直接賦予自愿戒毒以法律依據。

自愿戒毒措施在立法定位中的缺失，使得其在規范層面與強制戒毒相抵觸，在實踐中也呈現弊端迭出的亂象，面臨著合法性與合理性的質疑。第一，強制戒毒與自愿戒毒存在適用沖突。根據1990年《關于禁毒的決定》第8條、1986年《治安管理處罰條例》第24條第3款等規定，對吸毒成癮者一律采取強制戒毒是我國立法機關的基本立場。但是，實踐中“自發形成”的自愿戒毒措施在一定程度上沖擊了強制戒毒。一方面，自愿戒毒與強制戒毒或治安處罰的優先適用存在立法空白。另一方面，除醫療機構外，強制戒毒所和勞教戒毒所也允許接收自愿戒毒者，而自愿戒毒過程中呈現的營利性有損強制戒毒等執法活動的權威性。第二，自愿戒毒存在“執法避風港”風險。部分學者在對吸毒人員的訪談中發現，“當禁毒斗爭‘風聲較緊’時，他們就采取自愿戒毒的方式躲避風頭，因為如果被抓獲就可能受到拘留、罰款、強制戒毒甚至勞動教養1-3年的處罰，而在自愿戒毒機構里他們自由、安全、‘合算’得多。”[1]第三，由于缺乏相應制度規范，自愿戒毒在管理上存在約束力差、復吸率高等管理漏洞。自愿戒毒人員與戒毒醫療機構之間是病患關系，而非管理關系，其手段的強制性必然受到限制，因而復吸率相對較高。例如，據廣東省有關部門對373名吸毒成癮者的調查，自愿戒毒的復吸率為93.6%。[2]

二、現行自愿戒毒制度的定位與風險

如前所述，自愿戒毒措施在我國戒毒實踐中由于缺乏明確的法律定位，曾經在合法性與合理性上存在明顯的缺陷。《禁毒法》首次賦予了自愿戒毒的合法地位，對醫療機構的資質、治療活動的要求、治安處罰的豁免等事項做了詳細規范。《戒毒條例》在《禁毒法》確認自愿戒毒合法性的基礎上，進一步確立了更為積極的立場，即“國家鼓勵吸毒成癮人員自行解除毒癮”，并規定了醫療機構協議戒毒的手段和應當履行的義務。

盡管《禁毒法》與《戒毒條例》對于自愿戒毒實踐中出現的營利性異化、約束力薄弱、執法避風港等風險給予了充分估計，也完善了相應的制度設計予以規制。但是，自愿戒毒措施的立法干預是一項系統工程，既需要慎重考查整個戒毒體系的協調和銜接，也需要認真反思自愿戒毒本身的價值和定位。從以上兩個維度加以審視，一方面，自愿戒毒與強制隔離戒毒措施之間的天然緊張關系仍缺乏必要的規范，強制隔離戒毒措施的擴大適用也是導致自愿戒毒萎縮趨勢的原因之一。另一方面，由于行政權力過度深入，與自愿戒毒關于充分利用社會醫療資源的價值理念相悖，出現“一管就死，一放就亂”的惡性循環。具體而言，主要體現在以下幾點。

(一)自愿戒毒在戒毒體系中呈萎縮趨勢

以我國中部H省為例，90年代末自愿戒毒在該省發端時尚有8家開展戒毒業務的醫院，如今戒毒科大多并入精神科，缺乏自愿戒毒的病源，自愿戒毒幾乎名存實亡。戒毒體系相對較為完善的東部S市，自愿戒毒機構也由4家減少至兩家，且其中一家自愿戒毒醫院的床位利用率由2008年時的150%銳減到40%，入不敷出，難以維持機構正常運轉。

筆者認為，自愿戒毒規模逐步萎縮大體源于兩個方面的原因，一方面，強制隔離戒毒和美沙酮門診的收戒力度加大，分流了自愿戒毒病源。以前文提及的H省為例，該省自2007年開始推廣美沙酮維持治療門診，每天一次，每次10元手續費，可以達到24小時內克制毒癮的效果，對自愿戒毒機構的生存產生較大沖擊。另一方面，戒毒費用短缺和合成毒品癥狀出現較晚也是病源減少的主要原因。以東部S市為例，該市精神衛生中心下設的自愿戒毒中心中，每位病人一個療程平均1-1.5萬元，一個床位一個月平均1萬元。而該市近年來月平均工資標準維持在6000-7000元之間，很多吸毒人員難以承擔自愿戒毒的高額費用。此外，目前合成毒品的吸食量遠遠超過傳統毒品，合成毒品由于侵蝕中樞神經，成癮癥狀出現較晚，也使得大量吸毒人員處于麻痹之中，造成自愿戒毒人員的“斷檔”。

(二)自愿戒毒與其他戒毒措施銜接不暢

正如前文所述，在《禁毒法》出臺以前，自愿戒毒與強制戒毒、治安處罰等存在一定適用沖突。《禁毒法》第62條賦予了自愿戒毒人員治安處罰豁免權，默示其相對于社區戒毒、強制隔離戒毒的優先適用性。《戒毒條例》進一步通過第9條表明了對于自愿戒毒的更為積極的態度，重申對其原吸毒行為不予處罰，并且沒有說明“不予處罰”的范圍僅限治安處罰。但是，現有禁毒法律框架中對于自愿戒毒與強制隔離戒毒措施之間的天然緊張關系仍缺乏必要的規范，對于因為這種緊張關系所可能產生的潛在風險與困境亦缺乏必要的回應。

一方面，由于強制隔離戒毒以吸毒成癮嚴重或社區戒毒為前提，又缺乏與自愿戒毒的轉化機制，吸毒成癮者可以利用立法漏洞，通過申請自愿戒毒而逃避強制隔離戒毒和行政拘留處罰。因此，《禁毒法》出臺前的“執法避風港”困境仍未得到根本糾正，前者源于立法的缺失，無法有效規制吸毒人員的投機行為，而后者源于立法未能作出有效界分，使得自愿戒毒與強制性戒毒措施發生適用混同，給吸毒人員逃避執法留下了投機空間。

另一方面，對于自愿到強制隔離戒毒所進行戒毒的人員如何處理，始終是困擾戒毒實踐的問題，立法上存在著是否接收和是否登記的雙重困境。[3]一旦登記則可能產生留下“案底”、形成“標簽”等負面影響，不利于自愿戒毒者重新回歸社會，甚至作為有“吸毒史”的證據，依據《吸毒成癮認定辦法》第7條而被公安機關認定為“吸毒成癮”；如果不登記則可能與《吸毒人員登記辦法》第3條關于必須登記的人員范圍規定相抵觸。是否接收和是否登記的雙重矛盾使得強制隔離戒毒所面臨自愿戒毒者往往無所適從。

(三)行政權力過度干預有悖制度價值初衷

關于自愿戒毒措施實踐中呈現的營利性異化和約束力薄弱現象，《禁毒法》做出了必要的規制，這主要體現在第36條和37條。具體包括限制戒毒醫療業務市場的準入條件、規范醫療機構戒毒診療活動的具體標準、賦予醫療機構檢查和保護性約束措施等“準執法權”、明確醫療機構對于吸毒人員復吸行為的報告義務等。為了避免自愿戒毒制度流于形式，行政權力的高度干預有利于統籌戒毒資源配置，規范曾一度混亂的戒毒醫療機構，但是，其負面影響同樣不容忽視。

首先，國家對戒毒醫療行業準入條件、診療活動、社會宣傳等限定頗為苛刻，一定程度上壓縮了民營自愿戒毒機構的成長空間，導致許多機構因為缺乏經費和患者流失而難以為繼。受限于《禁毒法》第36條的規定，戒毒治療的藥品、醫療器械和治療方法不得做廣告，客觀上也使得自愿戒毒機構不為社會公眾和戒毒人員所熟知，因此，當吸毒人員毒癮癥狀出現時也未能第一時間選擇去戒毒醫療機構。

其次，有學者主張，“將自愿戒毒部分醫療費用納入醫療保險。”[4]目前，已有個別地區開始將自愿戒毒、社區戒毒、社區康復期間因戒毒產生的戒毒診療費用納入醫療保障體系，通過地方財政使用權的傾斜，保障自愿戒毒的正常運行。例如，《廣西壯族自治區戒毒條例》第54條明文規定，“縣級以上人民政府及其有關部門應當將戒毒治療項目納入公共衛生醫療保障體系。”但是，除了一些受誘騙被動吸毒者，大多數吸毒者在初次吸毒時都是在自由意志支配之下的選擇，這種自損行為帶來的利益損失要由社會承擔是否合理，是否會縱容吸毒，似可再做斟酌。現代財政的本質屬性是公共財產，與私人財產權應受保護的立場相對，公共財產是一種應受控制的權力。[5]此外，我國醫療體制改革剛剛起步，醫療服務的公平性尚未確立，醫保控費機制尚不健全，僅僅因吸毒人員被定位為特殊病人，就給予超出普通病人的傾斜性保障，可能會激發民眾的不滿和反對。

最后，行政權力對于自愿戒毒運行的過度干預可能導致對戒毒人員權利的不當限制。一方面，《禁毒法》第37條賦予醫療機構對于戒毒人員檢查、采取保護性措施的“準執法權”。但是，對于戒毒人員的權利保障卻缺乏相應的制度保障，《戒毒條例》雖然設置了權利條款，但從唯一的權利條款第7條的排列位置及所適用的術語來看，仍然體現了對吸毒者控制的特征。另一方面，該條規定了醫療及機構發現戒毒人員在治療期間復吸的報告義務。此處的立法規定面臨著一個倫理困境，醫療機構或醫生向公安機關報告吸毒人員復吸，是否有違醫生職業倫理和醫療保密原則？對此，應當予以充分考慮并妥善平衡。

三、我國自愿戒毒制度的變革與完善

通過上文分析可以發現，當前自愿戒毒制度既與其他戒毒措施存在天然緊張關系，也背離了充分發揮社會戒毒醫療資源的立法原旨。但是，從運行效用上看，自愿戒毒制度有其不可忽視的正面價值：“藥物依賴者的內在戒毒動機是發生改變的真正動力與關鍵因素。”[6]吸毒人員自行到具有戒毒治療資質的醫療機構接受治療，充分表明吸毒人員自己有戒斷毒癮的決心和意愿，不僅可以消解強制性戒毒帶來的負面影響，也有利于動用社會醫療資源參與戒毒工作。對于目前的制度架構需要從立法、政策、措施等多個維度作出修正，方能使其能夠發揮更大的作用。

(一)設置自愿戒毒制度前置許可程序

關于自愿戒毒與強制性戒毒之間的緊張關系，無論是《禁毒法》出臺前的立法缺失，還是《禁毒法》出臺后的立法缺陷，自愿戒毒之所以極易干擾正常的強制性戒毒執法活動，進而成為吸毒人員逃避法律的避風港，主要源于自愿戒毒制度缺乏前置許可程序，其與強制性戒毒完全分裂于兩個獨立的系統，前者屬于開放化的社會醫療系統，由衛生行政機關主管，后者則由公安機關或司法行政機關負責。即使公安機關要將吸毒人員進行強制隔離戒毒，也會因為其已經選擇進行自愿戒毒而作罷。因此，一方面，為了避免《禁毒法》第38條中的人員通過自愿戒毒脫離強隔離戒毒系統，要對自愿戒毒制度設置一定前置許可程序，由公安機關審查同意后方可進入。另一方面，為了避免公安機關濫用審查許可權，變相壓縮自愿戒毒適用空間，在立法中應設置一定的剛性規范，通過“應當允許”和“可以允許”等立法技術的運用，細化不同類型吸毒人員的處理權限，約束公安機關的許可權。

具體而言，建議進一步細化《禁毒法》第36條、《戒毒條例》第9條關于適用自愿戒毒的規定，既要體現賦予自愿戒毒合法地位，充分利用社會醫療資源發揮其戒毒作用的立法意旨，也要對其存在的病人依從性差、執法“避風港”等負面風險給予充分估計，相應地設置限制性適用規定。具體而言，《禁毒法》第36條和《戒毒條例》第9條應明確為：吸毒成癮人員主動要求自愿戒毒的，必須由公安機關審查同意后方可進入指定醫療機構。其中，尚未被公安機關發現的，應當允許；對于已被抓獲或適用其他戒毒措施期間的吸毒人員，可以允許；對于允許適用自愿戒毒的，應當免除治安處罰和強制隔離戒毒。[7]

(二)允許自愿戒毒者進入強戒所戒毒

《禁毒法》第38條和《戒毒條例》第25條規定，對于自愿戒毒人員，“經公安機關同意，可以進入強制隔離戒毒場所戒毒”。雖然立法表述具有一定模糊性，但是，安徽、吉林、湖南等多省份已經允許接收其入所進行戒毒。其中，安徽作為首創自愿強制隔離戒毒模式省份，采取與吸毒成癮人員簽訂協議的方式，戒毒期限、措施等均由雙方約定。[8]

首先，允許自愿戒毒者進入強戒所戒毒從立法規定落實到具體政策上有一定必要性。強制隔離戒毒場所有較好的治療設備、專業人員、戒毒經驗和必要的環境。同意吸毒成癮人員自愿進入強戒所戒毒，有利于充分利用好、發揮好強戒所在戒毒工作中的作用。[9]但是，一旦同意其進行強制隔離戒毒，即在公民行使選擇權后，國家公權力已經做出了意思表示。此時，國家意志應優先于當事人意志得到保障，依法按照強制隔離戒毒的有關規定對其進行戒毒治療。部分省份采取協議制方式進行強制隔離戒毒，在戒毒期限、措施等事項的決定上混同于普通醫療機構的自愿戒毒模式，這種模式是否值得推廣或上升到法規范層面，似可再做斟酌。《禁毒法》關于整合戒毒資源的立法設計，旨在統一國家戒毒康復體系，但是，這種“統一”并非是不同戒毒措施的“完全融合”，恰恰是推動差別較大的戒毒措施的“外在銜接”。

其次，對于自愿到強制隔離戒毒所進行戒毒的人員，不宜入庫登記和動態監管。如果登記管理，納入“吸毒人員數據庫”，有利于實現對重點人群的動態管控，但其不良影響也同樣顯著。因為，一旦登記入庫，該類人員就會被公安機關作為重點監控對象，尤其是會隨時受到公安機關“強制尿檢”的干擾。“涉毒標簽”將對于他們正常生活和回歸社會的自信心有極大影響，曾經引起廣泛關注的“劉文忠現象”就是涉毒信息管理模式弊端的最佳實踐注腳。基于此，筆者認為對于自愿到強制隔離戒毒所進行戒毒的人員，應取消對其動態跟蹤管理，減少對吸毒者回歸社會過程中的歧視。如果將這種價值觀念落實在具體制度上，《禁毒法》第38條和《戒毒條例》第25條應明確：主動、自愿到強戒部門進行戒毒的人員，不應該對其進行信息登記，無需納入“全國吸毒人員動態管控系統”。但是，由于這類涉毒人員畢竟屬于“重點人口管理制度”中的“七類重點人員”，為防范完全脫管，可考慮“在公安機關內部專門建立臺賬，錄入自愿戒毒人員信息系統”。該臺賬不與動態管控系統聯網，不會觸發警報，可以根據戒毒人員實際的戒毒效果、主觀態度、社會危害性等進行“升庫”和“出庫”。

(三)適度放寬對自愿戒毒的公權干預

我國自愿戒毒制度在過去“一放就亂”，始終面臨如何管理醫療單位、規范醫療行為，保障自愿戒毒者作為病人的權利等問題，但是近年來隨著各種嚴管措施到位，又存在“一管就死”即萎縮消亡的危機。

第一，對于自愿戒毒機構的宣傳活動確實應該予以干預，防止出現非法刊登廣告、虛假宣傳等現象。中國二百多年的禁毒史也在警示我們: “毒品經濟”及其滲透，不僅難以遏制毒情，反而可能把禁毒工作引入歧途。[10]但是，干預和規制不代表全盤禁止，既然要發揮社會醫療資源在戒毒工作中的作用，必須要尊重和承認社會醫療機構正常的市場運營方式和規律。戒毒醫療機構除地區精神衛生中心下設的自愿戒毒中心、醫院、科室外，還有許多民營半公益性質的戒毒醫院，在暫不將自愿戒毒納入醫保體系的前提下，應該適度放寬對自愿戒毒市場準入、醫療宣傳等限制，以保障戒毒機構在公益性目標的前提下，適度參與市場運作，維持其正常的運營。第二，毒癮廣義上屬于精神病范疇，毒品成癮者、酒精成癮者在醫學上屬于精神病患者。但是，我國的藥物性精神病患者尚未納入《精神衛生法》，吸毒人員與精神病患者在政策處遇上也沒有通盤考慮。有部分學者指出，自愿戒毒在程序方面與精神病治療非常相似，對戒毒者可以參照對精神病人的管理辦法進行管理，既對其權益予以限制，也加以保障。[11]第三，如前文所述，將自愿戒毒費用納入公共衛生醫療保障體系，目前尚面臨較大的合理性質疑，在尚未充分論證的基礎上，不宜盲目推進。但是，對于自愿戒毒部分醫療費用、替代藥品可給予一定幅度的財政補貼，減輕戒毒人員的經濟負擔，彰顯國家鼓勵吸毒人員自行戒除毒癮的基本立場。

四、余論

相較于其他部門法學，禁毒法學在名稱上就體現了國家鮮明的態度和立場，彰顯了父權主義國家倫理觀。簡言之，“禁毒”本身就蘊含著“權力”屬性。這種行政高權體制會導致公有資源的集中化和公權化，對于打擊毒品違法犯罪等工作有較好的效用，但卻難以靈活應對戒毒以及毒品預防、宣傳、教育等需要社會化的工作。自愿戒毒制度創設初衷在于弱化這種國家強制力，尊重吸毒人員內在的戒毒意愿，利用社會醫療資源進行“自我救贖”，既有利于減少強制性和封閉性的戒毒模式帶來的不利影響，也有利于形成戒毒社會化的氛圍。但是，自愿戒毒措施的立法干預是一項系統工程，既需要慎重考查整個戒毒體系的協調和銜接，也需要認真反思自愿戒毒本身的價值和定位。禁毒法學作為部門行政法學，自愿戒毒制度發展所面臨的艱難轉型，恰恰映應了當代行政法的平衡理論變遷，“現代行政法的機制是由雙向制約、雙向激勵和雙向協商整合而成的，”[12]既包括權力與權力的平衡，也包括權力與權利的平衡。就自愿戒毒而言，一方面，要確保權力與權力之間的平衡，即強制性戒毒制度與自愿戒毒之間不能發生混同，應該有機協調銜接；另一方面，要確保權力與權利的平衡，即國家戒毒強制權不宜過度干涉公民戒毒選擇權，避免自愿戒毒的成長空間因過度干涉而萎縮。上述兩個方面既是自愿戒毒制度常態發展的應有之義，也是整個戒毒體系內在規范的必然要求。

[1]姚建龍.禁毒法與戒毒制度改革研究[M].北京：法律出版社，2015年,p38

[2]郭建安，李榮文.吸毒違法行為的預防與矯治[M].北京：法律出版社，2000年,p233

[3]王銳園.吸毒者自愿接受強制隔離戒毒的情形應如何處理[N].人民公安報，2016-11-7(05)

[4]王瑞山.論我國自愿戒毒的現實困境及制度完善[J].河南警察學院學報，2015年第5期,p51

[5]劉劍文.理財治國觀——財稅法的歷史擔當[M].北京：法律出版社，2016年,p31

[6]趙敏，張銳敏.戒毒社會工作基礎[M].北京：軍事醫學科學出版社，2011年,p103

[7]靳瀾濤.現行戒毒體系的運行偏差與本位回歸——關于修訂《禁毒法》第四章 “戒毒措施”的建議[J].公安研究，2017年第4期,p89

[8]魏亞東，鐘虹新.自愿簽下“協議”，就能免費戒毒[N].新安晚報，2014-6-9(B02)

[9]安建.中華人民共和國禁毒法釋義[M].北京：法律出版社，2008年,p114

[10]靳瀾濤.我國毒品治理政策的檢視與進路——以毒品合法化爭議為起點[J]. 福建警察學院學報，2016年第4期,p91

[11]褚宸舸.中國禁毒法治論[M]北京：中國民主法制出版社，2016年,p116

[12]靳瀾濤.行政法平衡理論新探[J].行政與法，2017年第5期,p80-81

[責任編輯：陳光軍]

Anomie and Norm of Voluntary Detoxification System in China

JIN Lan-tao

The voluntary detoxification was given the legal status by anti-drug law firstly,which was further refined by drug rehabilitation ordinance and listed as a chapter, becoming an important part of Chinese drug rehabilitation system.Anti-drug law and drug rehabilitation ordinance have given sufficient estimates and made corresponding institutional adjustments. However,the legislative intervention of it is a systematic project, which requires careful examination of the coordination and cohesion of the whole detoxification system, and also needs a serious reflection on the value and positioning of the system itself. From the above two dimensions, on the one hand, there are no necessary norms about voluntary detoxification and compulsory isolated detoxification. On the other hand, the excessive power of administrative power does not accord with the value concept of social medical resources. To solve these problems, it is necessary to clarify the legal position of the voluntary detoxification system, straighten out the applicable conflicts between the rehabilitation measures, and balance the concept of socialized drug rehabilitation and the system of administrative power.

voluntary detoxification; anti-drug law; drug rehabilitation ordinance; compulsory isolated detoxification

D920.4

A

1674-8824(2017)03-0046-06

靳瀾濤 ，北京大學法學院碩士研究生。(北京海淀，郵編：100089)