淺論國有土地上房屋征收項目中房屋征收實施單位的組織結構轉換

徐昊

【摘 要】國有土地上房屋征收作為政府施政中的一項重點工作，如何加強管理、有效推進一直是政府施政的重點問題。論文簡要討論國有土地上房屋征收項目中房屋征收實施單位在實施項目時應對不同情況時組織結構模式的轉換，探討房屋征收實施單位采用不同組織結構模式時可能遭遇問題的解決措施。

【Abstract】The housing expropriation on the state-owned land as a key work in government policy， how to strengthen its management and effectively promote it are always the key problems of government policy. This paper briefly discusses the transformation of the organization structure of the housing expropriation unit in the state-owned land housing expropriation project in different situations ， analyzes the problems meeting in this process and puts forward the countermeasures.

【關鍵詞】國有土地上房屋征收；房屋征收實施單位；組織結構轉換

【Keywords】housing expropriation on the state-owned land； housing expropriation implementation unit； organizational structure transformation

【中圖分類號】F301 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）03-0073-03

1 引言

國有土地上房屋征收作為涉及經濟、民生、維穩等各項事務的政府重點工作，其具體工作實施者，房屋征收實施單位的運行模式將直接決定征收項目的成敗。論文從房屋征收實施單位出發，首先明確其定義，然后簡要介紹房屋征收實施部門的工作內容，最后討論其在職能型和項目型組織結構之間的轉換，并闡述兩種組織結構模式的優勢以及采用時會遇到的問題和解決措施。

2 房屋征收實施單位的定義

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》（國務院令590號），房屋征收實施單位，是受房屋征收實施單位承擔“房屋征收與補償具體工作”的單位，并明確“房屋征收實施單位不得以營利為目的”。該定義沿用于各省、市出具的征收與補償條例中，部分省市則明確，房屋征收實施單位“實施房屋征收與補償等所需工作經費由本級財政予以保障”[1]。

由此可見，房屋征收實施單位具有以下三項屬性：獨立性、非營利性和本級財政保障。

上述屬性反映到現實層面，使房屋征收實施單位具備下列四點特征：

①隸屬市級以下（區、街道）行政機構，但非常設機構；

②屬于具有獨立法人資格的事業單位；

③具有獨立的財政專戶，資金來源主要為財政撥款；

④房屋征收實施單位須與征收部門簽訂委托協議后，再實施具體工作。

3 房屋征收實施單位的工作內容

以浙江省寧波市為例，根據寧波市房屋征收管理辦公室公布的寧波市國有土地上房屋征收工作流程圖[2]，國有土地上房屋征收項目的工作內容如下：

根據此工作流程圖，我們可以看到，國有土地房屋征收可以分為兩個階段：前期準備階段（從“建設活動組織者提出征收申請”到“決定做出后5日內公告”）和正式實施階段（從“房屋征收部門與被征收人簽訂補償協議”到“項目報結”）。

其中，在前期準備階段，房屋征收實施單位有以下四項工作：①調查登記；②未經登記建筑測繪；③被征收人意愿征詢；④協助房屋征收部門的其他事務性工作。

在正式實施階段，房屋征收實施單位有以下五項工作：①評估機構選擇及房屋價值評估；②簽訂協議及相關工作；③接收騰空房屋；④房屋拆除；⑤土地出讓前的準備工作。

4 組織結構的轉換

正如對于企業而言，“組織需要構筑動態組織能力，能動地適應產品結構演變”[3]，對于房屋征收實施單位而言，同樣需要轉換不同的組織結構來適應工作任務的變化。

一般而言，房屋征收實施單位的組織結構會在以下兩種模式中轉換：

首先，當房屋征收實施單位在單個工作周期只承接單項房屋征收項目，但該項目面積大，戶數多時，房屋征收實施單位會采取職能型組織結構，因為職能型組織結構作為以職能作為承擔項目任務的主體，被認為“可以充分發揮資源集中優勢，有利于保障項目需要資源的供給和項目可交付成果的質量”6。其基本結構如圖2所示：

在職能型組織結構模式下，房屋征收實施單位的工作人員將各司其職，定崗定責。如工程組的工作人員將專職負責騰空房屋的接受和拆除等工程發包，而不涉及上門動遷、協議簽訂等其他工作。

通過這種組織結構，房屋征收實施單位可以發揮三項優勢：一是統一指揮，合理調配資源；二是明確職責，避免推諉扯皮；三是熟練操作，提高工作效率。

同時，由于該年度只實施唯一的大型征收項目，因此可以避免像一些專家指出的那樣，職能型組織結構將因“經營環境的復雜化而導致職能制組織結構的機制失效”。

當然，該結構同樣會造成一些問題，主要有以下兩點：一是由于職能部門的工作與項目進度關系不明顯，難以定量，實施任務分解，從而導致權責不明。

解決這一問題的主要措施是發揮非正式組織的作用。根據梅奧“霍桑實驗”的結論，非正式組織是“企業成員在共同工作的過程中，由于抱有共同的社會感情而形成的非正式團體”[4]。由于房屋征收是相對依賴經驗的行政工作，因此房屋征收實施單位往往讓返聘或年長員工與年輕員工結成“傳幫帶”師徒關系。這種模式在傳遞工作經驗的同時，也會形成關系緊密的非正式團體。在其中，年紀大、經驗豐富的老員工可以憑借其資歷和威望成為非正式組織的核心成員及隱性領導，分配任務。