“租稅替代”與地方政府的房地產(chǎn)行為糾正

黃少安

“租稅替代”與地方政府的房地產(chǎn)行為糾正

黃少安

在土地資源給定前提下，對(duì)于地方政府的財(cái)政收入而言，因?yàn)橛煞績r(jià)上漲所帶來的租金收入上升將導(dǎo)致本地稅收收入在長期內(nèi)相同幅度的下降，分稅制的財(cái)政體制只是意味著部分稅收下降的損失將由中央政府承擔(dān)，地方政府依然要承擔(dān)稅收下降的部分代價(jià)。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府都不要幻想通過刺激地價(jià)房價(jià)上漲、刺激房地產(chǎn)片面發(fā)展來獲得更多的財(cái)政收入和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。因?yàn)?“租”和 “稅”在長期內(nèi)是等價(jià)的，即使在短期內(nèi)也是相互替代的，過度吃 “租”還是要還的。對(duì)于現(xiàn)階段中國地方政府及其官員而言，有必要讓他們充分認(rèn)識(shí)到 “租稅替代”關(guān)系以及高地價(jià)、高房價(jià)和房地產(chǎn)片面發(fā)展給本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副作用，但是，更重要的仍然是優(yōu)化政績考核體系，依靠制度約束其短期行為。

租稅替代關(guān)系；房地產(chǎn)；土地財(cái)政；地方政府職能

一、“租稅替代”原理的意蘊(yùn)

我們提出的 “租稅替代”原理的基本思想是在土地資源給定的前提下，政府要獲得高房價(jià)，從而推動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展所產(chǎn)生的 “租”，就必須相應(yīng)地犧牲來自于其它行業(yè)的 “稅”，形成 “租稅替代”機(jī)制。租稅替代關(guān)系，在量上可能有差異，在一定條件下是 “租稅等價(jià)替代”，這時(shí)的 “租稅替代”原理也可以稱為 “租稅等價(jià)”原理；而在另一些條件下，租稅替代的部分不一定完全等價(jià)，即 “租”的增加部分不一定等于 “稅”的減少部分。我們還把政府的財(cái)政收入來源分為兩部門———來自房地產(chǎn)的各種財(cái)政收入統(tǒng)稱為 “租” （無非是房租、地租或者其變種）；把來自房地產(chǎn)以外行業(yè)的收入統(tǒng)稱為 “稅”。

人們可觀察到的事實(shí)是：幾乎所有的地方政府及其官員都認(rèn)為，本地房地產(chǎn)價(jià)格上漲對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有利的，至少對(duì)增加地方財(cái)政收入是有利的，因此，對(duì)中央政府以抑制房地產(chǎn)價(jià)格上漲為目標(biāo)的宏觀調(diào)控政策很難積極主動(dòng)地配合和執(zhí)行，基本上是在玩貓和老鼠的游戲，只不過 “時(shí)代不同了”，貓常常玩不過老鼠。問題是：房地產(chǎn)價(jià)格過度上漲、房地產(chǎn)片面發(fā)展真的對(duì)地方政府的財(cái)政收入增長有利嗎？對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展有利嗎？

此處要闡釋的是，對(duì)于地方政府而言，無論長期還是短期，財(cái)政收入的 “租稅替代”原理都會(huì)發(fā)生作用。房地產(chǎn)業(yè)短期繁榮、 房價(jià)上漲和地價(jià)上漲僅在短期內(nèi)會(huì)帶來地方政府 “租”金收入的增加，但這未必導(dǎo)致本地區(qū)GDP總量、財(cái)政收入總量、就業(yè)總量獲得應(yīng)有的增長。

從長期來看，在土地資源給定前提下，對(duì)于地方政府財(cái)政收入而言，因?yàn)橛煞績r(jià)上漲所帶來的租金收入上升將導(dǎo)致本地稅收收入在長期內(nèi)相同幅度的下降，分稅制的財(cái)政體制只是意味著部分稅收下降的損失將由中央政府承擔(dān)，地方政府依然要承擔(dān)稅收下降的部分代價(jià)，這說明 “租稅替代”原理對(duì)于財(cái)政分權(quán)下的地方政府在長期內(nèi)依然適用。即使在短期內(nèi)，地方政府依然會(huì)因?yàn)榉績r(jià)上漲損失一定的稅收收入，因?yàn)楦叻績r(jià)必將一方面提高本地區(qū)居民的生活成本，從而提高工資成本，另一方面提高所有企業(yè)活動(dòng)和其它商務(wù)活動(dòng)的成本（房租或購房成本），而這些成本上升將降低企業(yè)當(dāng)期利潤，進(jìn)而降低企業(yè)稅收。唯一的差異在于，因當(dāng)期房價(jià)上漲所導(dǎo)致的稅收損失不一定只體現(xiàn)在當(dāng)期，會(huì)攤到后續(xù)的較長時(shí)期內(nèi)。由此可見，對(duì)于地方政府而言，無論是長期還是短期，推高房地產(chǎn)價(jià)格在長期內(nèi)并不能提高地方政府總收入，土地租金收入上升必然導(dǎo)致企業(yè)稅收的下降，房價(jià)上漲對(duì)政府收入肯定存在負(fù)面影響，租稅替代機(jī)制也肯定將起作用。

依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局1998—2008年間的工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果強(qiáng)有力地支持了 “租稅替代”原理：房地產(chǎn)價(jià)格提高，企業(yè)上繳的稅收越低，房地產(chǎn)價(jià)格上升一倍，企業(yè)總稅收占工業(yè)總資產(chǎn)比重下降5個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)增值稅、所得稅、主營業(yè)務(wù)稅金及附加占工業(yè)總資產(chǎn)比重分別下降3.1、1和0.8個(gè)百分點(diǎn)。換言之，如果政府通過推高房價(jià)獲取更高的土地租金收入，這必然導(dǎo)致企業(yè)稅收收入的下降，這種 “租稅替代”機(jī)制意味著房地產(chǎn)價(jià)格上漲并不能導(dǎo)致政府租稅總收入上升。

二、當(dāng)下房地產(chǎn)業(yè)在何種程度上推動(dòng)了GDP增長

伴隨著高房價(jià)的房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展到底多大程度上推動(dòng)了GDP增長？人們現(xiàn)在往往相信 “高房價(jià)——房地產(chǎn)快速發(fā)展——GDP高速增長”的 “邏輯”，好像也有高房價(jià)地區(qū)GDP具有較高增長速度的 “事實(shí)”。但是，一個(gè)基本事實(shí)是：在資源總量一定的情況下，房地產(chǎn)業(yè)占用資源太多，必然擠占其它產(chǎn)業(yè)所需資源，從而影響其他行業(yè)發(fā)展，即不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間也有替代關(guān)系。更何況，高房價(jià)到底是促進(jìn)還是抑制了GDP增長？現(xiàn)有研究還沒有給出確定性的結(jié)論。有些地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度很快，恰好同期房價(jià)上漲也快，人們以為是高房價(jià)拉動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)從而拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，而事實(shí)很可能是：假如房價(jià)沒那么高，經(jīng)濟(jì)增長會(huì)更快。目前，已經(jīng)有了一些數(shù)據(jù)證明，很多房價(jià)高的地區(qū)并非GDP增長快的地區(qū)，很可能是過高的房價(jià)抑制了其GDP總量增長，只是這種抑制作用到底有多大，還很難測算出來，這是值得進(jìn)一步研究的方向。

高地價(jià)和高房價(jià)的地區(qū)，由于高土地成本、高商務(wù)成本和高生活成本，其招商引資必然受到影響，既會(huì)影響新的、潛在的投資進(jìn)入，又可能導(dǎo)致已經(jīng)進(jìn)入的投資者撤資或減少追加投資，特別是存在國家間和地區(qū)間競爭的情況下。地方政府為了本地區(qū)GDP增長和業(yè)績，很重視招商引資，又不得不實(shí)施各種優(yōu)惠政策以吸引投資，主要是廉價(jià)甚至免費(fèi)提供大量投資建廠的土地（工業(yè)和商業(yè)用地）、減免稅或變相減免稅等等，為此，各地區(qū)還惡性競爭，爭相提供更優(yōu)惠的政策。結(jié)果是：一方面，在獲得GDP增長的同時(shí)，招商引資成本大幅度提高而得到的實(shí)惠卻不多；另一方面，政府因?yàn)楦叻績r(jià)、高地價(jià)而多收入的 “租”，又因?yàn)楸仨毩畠r(jià)或免費(fèi)提供土地、減免稅而送出去了。如果政府強(qiáng)行低價(jià)征用居民土地，又需要冒政治風(fēng)險(xiǎn)。這其實(shí)也是“租稅替代”原理在逆向地發(fā)生作用。

高房價(jià)地區(qū)，一定程度上還會(huì)影響優(yōu)秀人才的匯集和城市化。我們看到的事實(shí)是：一些地理位置較好的地區(qū)，例如距離大城市不遠(yuǎn)的地區(qū)或城市周圍的小鎮(zhèn)，開始有房價(jià)低、生活還算方便的優(yōu)勢，一些優(yōu)秀人才樂意前去購房、定居，在吸引投資的同時(shí)，他們也愿意去創(chuàng)業(yè)?？墒?，由于房地產(chǎn)價(jià)格的快速上漲，這些地區(qū)很快失去這些優(yōu)勢，由于對(duì)人才失去了吸引力，對(duì)投資也失去了吸引力，實(shí)際上會(huì)使這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化減速。

為什么高地價(jià)、高房價(jià)和房地產(chǎn)的片面發(fā)展對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)有上述不利影響，地方政府還是熱衷于積極助推房地產(chǎn)業(yè)及其高價(jià)格呢？這主要?dú)w因于現(xiàn)行的財(cái)政體制，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

第一，中央與地方現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制。大量研究表明，中國財(cái)政分權(quán)提高了地方政府的積極性，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)增長。然而，近年來的財(cái)稅體制改革導(dǎo)致地方政府支持本地企業(yè)發(fā)展的積極性相對(duì)下降，而更加熱衷于推動(dòng)城市化，進(jìn)而提高政府的土地收入。財(cái)政激勵(lì)導(dǎo)致地方政府更加熱衷于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)為當(dāng)前中國如火如荼的土地城市化。為什么財(cái)政分權(quán)下地方政府如此熱衷于房地產(chǎn)發(fā)展？現(xiàn)行分稅制背景下，與企業(yè)相關(guān)的大部分稅收需要上繳中央政府：75%的增值稅和60%的企業(yè)所得稅由中央政府獲得。與此相反，與土地相關(guān)的“租”的收入則絕大部分歸于地方財(cái)政。在預(yù)算內(nèi)收入中，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等都由地方財(cái)政享有；作為預(yù)算外收入的土地出讓金更是地方財(cái)政收入最重要的來源。另一方面，土地出讓金作為預(yù)算外收入，地方政府對(duì)其使用具有更加自由的支配權(quán)。在這樣的激勵(lì)機(jī)制下，地方政府有更強(qiáng)的激勵(lì)推高房價(jià)，以獲取更高的土地收入。盡管政府收入的 “租稅等價(jià)”原理在長期內(nèi)成立，但如果租的收益主要由地方政府獲得，而由此帶來的稅收損失主要由中央政府承擔(dān)時(shí)，地方政府有激勵(lì)不斷推高住房價(jià)格以提高來自租金的收入。

第二，地租收入的短期性甚至一次性導(dǎo)致有任期限制，從而有短期行為傾向的地方政府官員偏好從房地產(chǎn)，特別是土地租金中獲得財(cái)政收入，因?yàn)檫@樣的收入既快又多。所以，對(duì)于他們而言，地價(jià)和房價(jià)越高，短期內(nèi)地方財(cái)政收入越多，至于短期內(nèi)把土地用完了，未來怎么辦，不是重點(diǎn)關(guān)心的問題。盡管長期內(nèi) “租稅等價(jià)”成立，但在短期內(nèi)，租的收益可能大于稅收的損失，具有任期限制的政府官員有激勵(lì)以損失未來稅收為代價(jià)來提高本期的地租收入。

另一個(gè)導(dǎo)致地方政府熱衷于房地產(chǎn)發(fā)展的原因與地方政府官員業(yè)績考核制度有關(guān)。政績考核有片面追求GDP增長、招商引資的傾向，但同時(shí)并不考核GDP和招商引資的代價(jià)，也不考核財(cái)政收入的支出范圍和質(zhì)量（退稅、免稅、無償或廉價(jià)提供土地等于放棄一部分租），這些都不影響其政績。這樣就導(dǎo)致通過短期內(nèi)增加房地產(chǎn)的租而增加財(cái)政收入是政績，短期內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)增長導(dǎo)致GDP增長是政績，通過優(yōu)惠政策（更多的財(cái)政支出，實(shí)際上也是減少了財(cái)政收入）來增加招商引資還是政績。從這個(gè)角度而言，地方政府及其官員偏好租從而偏好抬高地價(jià)和房價(jià)而不顧其它方面，也是理性行為。

三、提高房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的政策效力需要系統(tǒng)思維

第一，所有負(fù)責(zé)任的地方政府都不要幻想通過刺激地價(jià)房價(jià)上漲，刺激房地產(chǎn)片面發(fā)展獲得更多的財(cái)政收入來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。因?yàn)?“租”和 “稅”在長期內(nèi)是等價(jià)的，即使在短期內(nèi)也是相互替代的，而且，政府和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)可能會(huì)付出超出財(cái)政收入的代價(jià)（過度吃 “租”是要還的）。日本曾經(jīng)的高房價(jià)和房地產(chǎn)片面發(fā)展帶給了日本什么呢？美國政府想依靠金融手段刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展（表現(xiàn)為需求增加、房價(jià)不斷上漲），從而刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)政收入增加，最后不是付出了金融危機(jī)的代價(jià)嗎？其實(shí)，中國20世紀(jì)90年代也有過房地產(chǎn)泡沫的教訓(xùn)。

第二，改革財(cái)政管理體制，調(diào)整中央與地方政府的財(cái)政分權(quán)關(guān)系。在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，尋求中央和地方財(cái)政收入的分配比例和稅源結(jié)構(gòu)，同時(shí)改變財(cái)政支出的軟預(yù)算狀況并相應(yīng)地調(diào)整財(cái)政職能，改變地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的高度依賴狀況。

第三，現(xiàn)階段對(duì)于地方政府及其官員而言，有必要讓他們充分認(rèn)識(shí)到 “租稅替代”關(guān)系以及高地價(jià)、高房價(jià)和房地產(chǎn)片面發(fā)展給本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副作用，但是，更重要的是優(yōu)化政績考核體系，依靠制度約束其短期行為。

第四，對(duì)于中國現(xiàn)階段的中央政府的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，應(yīng)該考慮到 “租稅替代”機(jī)制的作用。宏觀調(diào)控的目標(biāo)是房地產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定和房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，而不是價(jià)格的大幅下降。如果短期內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)格猛跌，房地產(chǎn)業(yè)可能因此陷入困境，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)的不良連鎖反應(yīng)，地方財(cái)政也將在短期內(nèi)受到嚴(yán)重影響。作為地方政府，在財(cái)政支出具有剛性、不可能宣布破產(chǎn)的情況下，可能就會(huì)增加其他方面的稅收，或者要求中央政府增加財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付或者為其債務(wù)買單，最后都要落實(shí)為增加稅收。也就是說，在來自房地產(chǎn)的 “租”突然大幅度減少而支出不可能大幅度減少的情況下，會(huì)加大其它領(lǐng)域的 “稅”，從而加大其它企業(yè)和百姓的負(fù)擔(dān)。這本身也是從支出意義上的或逆向的 “租稅替代”原理的作用。而且，短期內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)格猛跌，很可能導(dǎo)致大量中小房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)高度壟斷局面的形成，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)整體、中央政府、地方政府、企業(yè)、居民個(gè)人都是不利的。

（責(zé)任編輯 陳孝兵）

F293

A

（2017）01-0069-03

黃少安，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院（中心）院長、教育部長江學(xué)者特聘教授，山東濟(jì)南，250100。