東北城市環(huán)境保護與生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的政策建議

李冠華

中圖分類號：X321；F124.5

與國內(nèi)其他城市一樣，東北地區(qū)城市在經(jīng)濟發(fā)展中也遇到了環(huán)境日趨惡化的難題。以城市為中心的環(huán)境污染不斷加劇，特別是隨著經(jīng)濟快速增長和人口的不斷增加，能源、水、土地、礦產(chǎn)等資源不足的矛盾越來越尖銳，生態(tài)環(huán)境的形勢越來越嚴(yán)峻。加強城市綠化建設(shè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，注重生態(tài)保護和生態(tài)安全，加強城市生態(tài)修復(fù)，提高東北城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展能力，是東北地區(qū)在未來城市發(fā)展中的重要課題。

一、東北城市在環(huán)境保護和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展中的主要環(huán)境問題

1.部分區(qū)域生態(tài)環(huán)境退化難以遏止

水生態(tài)平衡失調(diào)愈演愈烈，以江河斷流，湖泊干涸，區(qū)域性地下水位持續(xù)下降和濕地破壞最為典型，干旱地區(qū)綠洲和植被日趨萎縮，災(zāi)害日益頻繁。由于過度砍伐，可供開采的森林資源瀕臨枯竭，森林的生態(tài)功能受到嚴(yán)重影響；耕地資源的開發(fā)利用更是有增無減，部分城市已經(jīng)飽和，甚至黑土資源都受到侵蝕。部分區(qū)域的生物多樣性銳減，大量珍稀瀕危動植物面臨滅絕的危險。以黑龍江省大慶市為例，大慶市原來的濕地資源很豐富。由于油田的深度開發(fā)，范圍不斷向外延伸，大量的濕地被開發(fā)利用，許多濕地變成了泥漿地、排污池、廢水排放池，土壤、植被及濕地水體的污染加劇，使得生物多樣性遭到破壞，野生動植物種類和數(shù)量在逐漸減少，濕地萎縮，功能喪失。

2.區(qū)域性水污染嚴(yán)重

水污染程度加劇會導(dǎo)致水體中和周圍地區(qū)動植物大量死亡，使水域生態(tài)物種退化，生物多樣性減少，進一步降低水環(huán)境容量。水污染也直接減少了可供人類使用的水資源數(shù)量，導(dǎo)致水質(zhì)型缺少。有的地區(qū)河流嚴(yán)重污染，使流域附近居民陷入守著河流沒水吃的窘境。2010到2012年三年間，吉林省和黑龍江省地級及以上城市工業(yè)廢水持續(xù)增加，增加量都在2000萬噸以上，黑龍江省2011年比2010年增加了5792萬噸，增幅為16.6%；遼寧省2011年比2010年更是增加了16387萬噸，增幅為23.2%，雖然在2012年有所下降，相比2011年的增加量16387萬噸而言，降幅較小。2012年，東北三省地級及以上城市工業(yè)廢水排放總量為167663萬噸，占全國工業(yè)廢水排放總量的7.6%。2012年，全國化學(xué)需氧量排放量大于100萬噸的省份有10個，黑龍江省排在第3位；全國氨氮排放量大于10萬噸的省份有11個，遼寧省排在第10位，同時在石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)石油類排放量上，排在第3位。

3.城市空氣污染危害嚴(yán)重

從總體上看，東北城市空氣污染屬煤煙型污染，以塵和酸雨污染危害最大，并呈發(fā)展趨勢。隨著人們生活水平的提高，東北地區(qū)城市機動車保有量逐年上升，使得汽車尾氣正在成為城市空氣污染的新型“罪魁禍?zhǔn)住保蔀榇髿馕廴镜闹饕廴驹础?013年底，哈爾濱市民用車輛比上年增加12.4萬輛，總量達到142.2萬輛，比上年增長9.5%。其中，汽車總數(shù)突破百萬輛，達到100.5萬輛，同比增加11.2萬輛，增長12.6%。哈爾濱市整治大氣污染壓力最大，提出2017年的可吸入顆粒物濃度要在2012年基礎(chǔ)上下降10%。目前，哈爾濱市建成區(qū)將不再審批除熱電聯(lián)產(chǎn)以外的火電、鋼鐵、建材、焦化、有色金屬冶煉、石化、化工等高污染項目，現(xiàn)有的項目也要逐步向外轉(zhuǎn)移。

4.工業(yè)固體廢物和生活垃圾越積越多

2012年，吉林省地級及以上城市一般工業(yè)固體廢物綜合利用率差距明顯，一半城市的綜合利用率在90%以上，吉林市和白山市卻低于50%；遼寧省的鞍山、撫順、本溪和丹東更是低于30%，超過90%的只有沈陽和大連；黑龍江省相對其他兩個省份要好一些，只有雙鴨山在50%以下，其他城市都在70%以上。除工業(yè)固體廢物外，生活垃圾也是固體廢物的一個重要來源。隨著城鎮(zhèn)化率的提高和人們生活水平的改善，東北城市垃圾產(chǎn)生量逐年增多，造成垃圾包圍城市的嚴(yán)重局面。由于處置能力有限，很多城市并非是對垃圾進行處理，而是堆放垃圾。大量堆存的工業(yè)固體廢物和生活垃圾造成了嚴(yán)重的土壤、水體和大氣污染，這些廢物經(jīng)過雨雪淋溶，可溶成分會流入江河湖海，造成水體污染；或隨水從地表向下滲透，向土壤遷移轉(zhuǎn)化，富集有害物質(zhì)，使堆場附近土質(zhì)酸化、堿化、硬化，甚至發(fā)生重金屬型污染。這些有毒物質(zhì)在土壤中發(fā)生累積而被植物吸收，毒害農(nóng)作物，威脅人們的食品安全。

二、東北城市環(huán)境保護和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的政策建議

1.加強城市綠化建設(shè)，建立治理大氣污染的長效機制

要以增加城市綠地為主構(gòu)筑城市景觀，構(gòu)建自然生態(tài)體系，突出城市特色。綠色植被能夠很好地吸附灰塵，吸收有害氣體，平衡二氧化碳和氧氣的比例，起到凈化城市空氣的作用。城市公園、街道兩旁的樹木、草坪都可以通過葉片來吸納煙灰和粉塵。此外，修建屋頂花園不僅能夠使建筑物減少紫外線輻射，增加建筑物使用壽命，同樣能夠起到治理大氣污染的作用。依據(jù)城市總體規(guī)劃，對城市用地空間布局進行合理調(diào)整，對城市中心區(qū)的人口密度進行調(diào)整，對城市交通格局進行調(diào)整。

2.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建綠色經(jīng)濟體系

通過制度安排和政策引導(dǎo)，加強部門之間的協(xié)調(diào)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而降低能源資源的消耗。要處理好當(dāng)前利益和長遠利益的關(guān)系，使社會經(jīng)濟發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護同步進行。改變經(jīng)濟增長過度倚重第二產(chǎn)業(yè)的局面，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，切實引導(dǎo)和限制那些能耗物耗高、污染重、產(chǎn)品附加值低的產(chǎn)品的生產(chǎn)和出口。淘汰落后生產(chǎn)能力，形成有利于可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局；加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，全面推進礦產(chǎn)資源綜合利用、固體廢物綜合利用、再生資源循環(huán)利用，在區(qū)域?qū)用嫔辖⒋笱h(huán)模式，即工業(yè)園區(qū)層面的循環(huán)經(jīng)濟，把不同工廠連接起來，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合，使一個企業(yè)產(chǎn)生的廢氣、廢熱、廢水、廢渣在自身循環(huán)利用的同時，成為另一個企業(yè)的能源和原料。大力發(fā)展低碳經(jīng)濟，逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠風(fēng)能、太陽能等新能源轉(zhuǎn)變。

3.注重水資源保護和水生態(tài)安全

從水量、生態(tài)棲息地、水質(zhì)恢復(fù)三方面構(gòu)建水生態(tài)安全體系。不僅考慮環(huán)境水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的限值，更強調(diào)從維系水生態(tài)安全出發(fā)，保障水生態(tài)系統(tǒng)的健康需求。從水源地保護區(qū)，城市景觀水區(qū)，水污染總量控制等方面進行建設(shè)。同時，水資源的保護和開發(fā)要堅持興利除害結(jié)合，開源節(jié)流并重，節(jié)流優(yōu)先，治污為本，科學(xué)開源，綜合利用，防洪抗旱并舉，堅持涵養(yǎng)水源、節(jié)約用水與防止水污染相結(jié)合，市區(qū)污水處理廠加大運營力度，重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷加快城市的供排水、污水處理等設(shè)施建設(shè)，逐步解決城市公益設(shè)施的配套完善問題。

4.工業(yè)固體廢物和城市生活垃圾的處理堅持減量化、無害化

工業(yè)固體廢物和城市生活垃圾的處理應(yīng)堅持減量化、無害化和資源化的原則，處理處置設(shè)施進行短期和長期規(guī)劃。在短期內(nèi)，使固體廢物和垃圾遠離城市，進行無害化處理；在長期，使其遠離生物圈，脫離物質(zhì)循環(huán)，堅持永久安全的原則集中處置。對城市生活垃圾進行分類收集，通過各種方式宣傳垃圾分類、處置方式，使人們的觀念改變并付諸實踐。企業(yè)投入正常運營后，可實現(xiàn)對中心城區(qū)生活垃圾的減量化、無害化處理，具有環(huán)境和經(jīng)濟雙重效益。

5.制定和實施有利于環(huán)保的經(jīng)濟政策。

（1）、實行綠色信貸政策。環(huán)保部門與金融部門必須建立起信息通報制度，將企業(yè)環(huán)境行為納入征信系統(tǒng)。企業(yè)貸款時需出示排污許可證和環(huán)評批復(fù)等有關(guān)證明材料，對不符合國家產(chǎn)業(yè)和環(huán)保政策、未通過環(huán)保審批、存在環(huán)境違法行為的企業(yè)不發(fā)放任何形式的貸款。積極支持環(huán)保型企業(yè)的發(fā)展，為企業(yè)開展污染治理，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)節(jié)能減排環(huán)保型項目開辟“綠色通道”，從而提高企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識。

（2）、完善環(huán)境保護的稅收政策。一是大力提倡“綠色稅收”，即提高環(huán)境稅，特別是能源稅，可以抑制污染排放，有利于解決環(huán)境問題。二是改革資源稅，完善其環(huán)境保護功能。應(yīng)擴大資源稅的征收范圍，應(yīng)將森林資源、土地、草地、水資源納入征稅范圍，并適當(dāng)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，對非再生性、非替代性資源以及對環(huán)境污染嚴(yán)重的資源課以重稅。三是把傳統(tǒng)的排污費轉(zhuǎn)為由地稅部門收取環(huán)境稅。對污染企業(yè)提高征稅標(biāo)準(zhǔn)，以此提高排污企業(yè)環(huán)保意識，促使企業(yè)改進技術(shù)，從而減少環(huán)境污染的負外部性。