對新型城鎮化建設融資模式的研究

杜貽騰 鄧美旭

（山東科技大學土木工程防震減災實驗室， 山東 青島 266590；山東科技大學土木與建筑學院， 山東 青島 266590）

對新型城鎮化建設融資模式的研究

杜貽騰 鄧美旭

（山東科技大學土木工程防震減災實驗室， 山東 青島 266590；山東科技大學土木與建筑學院， 山東 青島 266590）

21世紀以來我國城鎮人口迅速增長，城鎮化建設快速推進，地方政府在加強城鎮化建設的同時資金問題也成為最大的難題。為尋求更適應城鎮化建設的融資模式，本文對傳統融資模式進行了分析得出傳統融資模式存在不可持續性以及政府風險過大的弊端，已經難以適應新型城鎮化建設的融資要求。最后，提出將財政部新推出的ppp融資模式應用于新型城鎮化建設，并用對比分析法進行剖析，得出建立以ppp模式為主導的多種融資模式以更好的服務于新型城鎮化建設。

新型城鎮化建設；傳統融資模式；ppp融資模式

1 新型城鎮化進度

21世紀以來我國城鎮化建設迅速推進，從2002年至2013年，我國城鎮化率由 39.09%提升到 53.73%，根據國家統計局資料顯示 2014年末，城鎮常住人口74916萬人，比2013年末增加1805萬人，鄉村常住人口61866萬人，減少1095萬人，城鎮人口占總人口比重為54.77%[1-3]。2014年國務院印發《國家新型城鎮化發展規劃2014-2020》中計劃，到2020年，我國城鎮化率要達到60%左右，城鎮人口將超過8億人，未來十幾年我國城鎮化發展的潛力巨大。

2 傳統的融資模式存在的不足

改革開放之前我國實行計劃經濟體制，建設資金主要來源于稅收。改革開放之后，隨著稅收制度的改革城鎮化融資方式也不斷變化，出現了多種融資方式。1994年我國稅收制度改革，形成了依靠地方財政收入、中央財政轉移支付投入、土地出讓金、地方融資平臺等融資方式的格局從2009年開始政府開始探求發行債券以及少量私有資金投入的方式[4-6]。但是，以上融資方式并沒有脫離政府主導的作用，使得絕大數項目是由政府來負責增加了地方政府的還債壓力。隨著新型城鎮化建設的不斷推進，傳統的融資方式也顯露出一系列的問題。

2.1 土地出讓收益的融資風險

在過去土地出讓金收益是政府償還貸款以及獲取資金的主要來源，因此土地出讓金也被稱為地方政府的第二財政，從2005年至今近十年來我國土地出讓收益整體上呈快速增長趨勢。《2013中國國土資源公報》顯示，截至2013年底，全國各地“賣地收入”4.2萬億元，占地方財政收入的60.9%，緩解了國家尤其是地方政府資金不足的現狀。

2.2 地方性融資平臺風險

我國明確規定地方政府不得向商業銀行和中央銀行借款，由此地方政府建立了地方政府融資平臺,并通過此平臺向銀行以及社會籌集資金,將融資主要用于基礎設施和公用事業等。

但是由于地方政府融資平臺建立時就存在不規范不正規性，導致融資模式不科學化，盈利能力偏弱最終使得地方政府融資平臺出現資金風險。目前地方性融資平臺存在以下缺點：首先，設立不規范。其次，管理制度落后。最后地方性融資平臺通過向銀行貸款的形式融資。

2.3 開發性金融支撐風險

近幾年國家開發性銀行推進了開發性金融支持為我國地方城鎮化建設帶來了大量的資金支持，但是目前我國開發性銀行正在向商業化轉型，加上城鎮化建設基礎項目期限長盈利效率低，貸款主要是地方財政收入補償，銀行轉型后是否能持續承擔城鎮化所需資金支持仍不確定。

3 ppp模式在城鎮化建設中的應用

PPP是Public-Private Partnerships 的縮寫，ppp模式起源于英國，是公共基礎設施建設中發展起來的一種融資跟合作模式。通常是通過政府與私人公司簽訂特許合同，政府部門授予私人公司特許權力，然后由私人公司負責融資、建設以及經營，其運作模式如圖4所示。

3.1 ppp模式在新型城鎮化建設中優勢

通過對比分析法我們可以得出ppp模式同傳統的融資模式相比有如下優點：

首先，解決了城鎮化建設中政府單方面壓力的問題。我們國家在建設城鎮化中并不是缺少資金，而是，缺乏一種將資金集合的一種有效方式。在以往的城鎮化建設中資金基本上全部來自政府，風險也只有政府自身承擔，巨大的資金負債使得地方政府難以償還，ppp模式作為一種公私合作模式。

其次，ppp模式解決了地方融資平臺不正規帶來的弊端。ppp模式的私營公司不同于地方政府平臺，ppp模式私營公司是一種民間組織，其運營以及融資幾乎不受政府的干預，甚至接受政府的幫助，解決了傳統的融資平臺公司不正規，融資模式不科學的問題。

最后，破除了壟斷提升了城鎮化建設的質量。在以往的城鎮化建設中，我國基礎設施建設處于壟斷地位，采用低價位、高補貼的運營模式。這使得參建單位積極性不高，生產效率低，基礎設施質量差。ppp模式將基礎設施建設引入到競爭模式提升了社會企業參加到城鎮化建設中的積極性，并讓私營企業自行經營，企業將自身管理以及運營經驗運用到城鎮化建設中，提升了服務質量，減少了不必要的開支。

3.2 ppp模式在城鎮化建設中的障礙

我國ppp模式是自20世紀80年代開始實施的，雖然ppp模式在我國推行速度特別快，但是ppp模式對我國來說仍舊是一個新鮮事物，目前ppp模式在我國還存在不少問題跟障礙。主要體現在以下方面：

①法律制度不完善。完整有效的法律法規是 ppp模式得以有效運行的關鍵，但是由于我國的ppp模式剛剛起步，還沒有相對健全的法規文件支撐ppp模式的發展。法律法規的不夠健全，投資者在進行 ppp項目審批時會出現模糊不清的環境跟錯綜復雜的審批程序。目前我國對于 ppp模式的法律主要是部委規章跟地方性法規，幾乎沒有國家及法規，這種結構在遇到沖突的時候會給參建者造成時間上的浪費。最重要的法律法規的不健全導致 ppp合同在制定的時候就存在一系列的不確定性，倘若法律政策環境發生變化或者違約事件沒有相應的法律條文，必然會導致合作雙方產生糾紛。總之法律制度不完善會造成項目風險提高以及工作效率低下。

②政府體制不夠健全。雖然我國 ppp模式運用勢頭很足，但是并沒有專門的部門對ppp模式進行管理而是由許多部門將ppp模式分解管理，這導致ppp模式在運行中會非常混亂，一方面可能會讓一些管理水平低的私營部門獲得項目運營資格，另一方面可能會導致項目建設缺乏規范化，致使社會公眾利益受損。因此政府的監督管理是ppp項目得以成功的關鍵要素。

③缺乏有效的風險機制。城鎮化建設多是基礎設施建設，項目規模大、建設周期長、投資多，有效的風險預測、成熟的風險管理、合理的風險分擔是項目得以成功的關鍵。但是我國近幾年法律頻繁調整和變動，政府體制也不夠健全，私人企業方面缺乏相應的經驗。有效的風險機制仍然是制約我國 ppp模式快速發展的障礙。

4 結論

我國新型城鎮化建設進程迅速推進，有效的金融融資模式是新型城鎮化建設的強大支持，傳統的融資模式不可持續性以及政府風險壓力過大的缺陷，難免會導致城鎮化建設中風險的發生。財政部新推的 ppp模式可以很好的彌補這兩大缺陷，同時可以調動私營企業的積極性提高公共服務的質量。但是我國 ppp模式經驗不足，因此需要我們借助國外經驗盡快轉變政府職能，健全法律以及政府體制機制。使我國 ppp融資模式更好的適應新型城鎮化建設，我們在實踐經驗中也學會總結，建立以 ppp模式為主導的多種融資模式以便更好地為我國新型城鎮化建設提供強大的資金支撐和良好的公眾服務。

［1］劉漸增，張萍.新型城鎮化金融支撐研究［J］.學術探索，2013，（12）：90-94.

［2］尹程.協同、異質與顛覆性：我國新型城鎮化進程中銀行支持與轉型問題研究［J］.金融監管研究，2013，（11）：74-92.

［3］陳雨露.中國新型城鎮化建設中的金融支持［J］. 經濟研究，2013，48（2）：10-12.

［4］周景彤，徐奕晗.論金融在工業化與城鎮化進程中的支持作用［J］.經濟學動態，2013，5：131-138.

［5］賈康，孫潔.公私合作伙伴機制：新型城鎮化投融資的模式創新［J］.中共中央黨校學報，2014，18（1）：64-71.

［6］陳元.開發性金融與中國城市化發展［J］.經濟研究，2010，45（7）：4-14.

G322

B

1007-6344（2017）09-0307-01